Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.689

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



25 Aprilie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind Statutul-cadru al unității administrativ-teritoriale

(înregistrat în Parlament cu numărul 114 din 21 Martie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind Statutul-cadru al unității administrativ-teritoriale
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Reieșind din art.72 alin.(3) lit.f) din Constituție, prin lege organică se reglementează organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală. Proiectul de lege reglementează statutul unității administrativ - teritoriale, dezvoltînd prevederile legislației speciale privind administrația publică locală și principiile constituționale privind autonomia locală și consultarea cetățenilor în problemele locale de interes deosebit.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit autorilor, proiectul de lege are ca scop revizuirea și îmbunătățirea reglementărilor privind Statutul-cadrul al unității administrativ teritoriale: sat (comună), oraș (municipiu). Autorii notează că actuala legea 436/2003 este depășită, conține reglementări insuficiente, fie nu reglementează toate instrumentele și mecanismele ce urmează să asigure realizarea principiilor autonomiei și democrației locale.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Notăm că proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 21.03.2016 şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului. Astfel, considerăm că este respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum derivă din cerințele legii. Plus la aceasta, autorii nu argumentează necesitatea elaborării unei legi integrale noi în contextul în care proiectul în proporție de 70% conține aceleași prevederi din Legea 436/2003 privind Statutul-cadru al satului (comunei), oraşului (municipiului). În speță, era oportun de elaborat un proiect de lege privind modificarea și completarea legii actuale 436/2006.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Plus la aceasta, notăm că la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit art.74 alin.(3) din Constituţie şi art.58 din Regulamentul Parlamentului nr.797/1996, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare.

La fel, principiul enunțat la art.3 lit.g) din Legea privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28.12.2006, presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative.

Subliniem că astfel de informații lipsesc în nota informativă și nu se regăsesc nici pe pagina web a Parlamentului.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege etc.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Autorii nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea cu reglementările legislaţiei comunitare și alte standarde internaționale. În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorii nu au analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Din analiza prevederilor din proiectul de lege notăm că acesta nu presupune cheltuieli financiare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. În speță, proiectul promovează interesul cetățenilor unei localități de a fi consultați de autoritățile publice în problemele comunității. Acest fapt este în beneficiul interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Unele prevederi ale proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Mai detaliata se vedea pct. 14 al raportului.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, exprimările nu întrunesc totdeauna rigorile tehnicii legislative și ale limbajului juridic, nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice și proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Proiectul de lege propune stabilirea unui mecanism expres în vederea realizării principiului consultării cetățenilor pe probleme locale de interes deosebit. Acest mecanism prevede următoarele: dreptul unui anumit număr de consilieri, respectiv cetățeni de a iniția aceste consultări; un mecanism realist de asigurare a valabilității adunării (prezența majorității reprezentanților familiilor și adoptarea propunerilor cu majoritatea celor prezenți); obligativitatea examinării acestora la ședința consiliului local într-un termen rezonabil (în prima ședință)”.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Titlu, pct.2

Lege privind Statutul - cadru al unității administrativ-teritoriale 2. Unitățile administrativ-teritoriale din Republica Moldova cărora li se aplică prevederile prezentului statut sunt: satul (comuna), orașul (municipiul).

Titlul proiectului de lege, precum și un șir de norme ale proiectului, ne arată că Statul-cadru va fi pentru unitățile administrativ-teritoriale din Moldova. Reieșind din pct.2 al Statutului-cadru înțelegem că prevederile acestuia se răsfrîng doar asupra satelor (comunelor) și orașelor (municipiilor). Potrivit art.4 alin.(1) din Legea nr.764/2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în unităţi administrativ-teritoriale: raioane, oraşe şi sate. Observăm că raioanele sînt exceptate de la reglementările viitoarei legi. În contextul dat, autorii urmează să clarifice aceste momente în proiect pentru a nu admite interpretări și confuzii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Sugerăm autorilor de a completa în tot cuprinsul proiectului după sintagma „Statutul-cadru al unității administrativ teritoriale” cu cuvintele „satului (comunei), orașului (municipiului)”.

2

pct.2

a) Satul – este o unitate administrativ-teritorială de bază în condițiile Legii nr. 764-XV din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova. b Comuna – este unitatea administrativ – teritorială în condițiile Legii nr. 764-XV din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova. c) Oraşul – este unitatea administrativ-teritorială de bază, în condițiile Legii nr. 764-XV din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova. d) Municipiul – este o unitate administrativ teritorială în condițiile Legii nr. 764-XV din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova.

Sînt niște norme de trimitere inutile în acest proiect, or legea nr.764/2001 definește în art.5 - 7 termenii respectivi.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Recomandăm excluderea acestor prevederi din proiect.

3

pct.3

3. În Statut se va preciza nivelul unităţii administrativ-teritoriale potrivit prevederilor Legii nr.764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova.

Este o normă confuză. Esența ei, așa cum o înțelegem, constă în indicarea expresă în Statutul-cadru a unității administrativ teritoriale la care se referă: fie că e sat, comună, oraș, municipiu. Însă, expresia "nivelul unităţii administrativ-teritoriale" presupune precizarea că unitatea respectivă este de nivelul I sau II. Reieșind din art.4 alin.(4) din legea nr.764/2001, organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova se efectuează pe două niveluri: satele (comunele), sectoarele şi oraşele (municipiile) constituie nivelul întîi, raioanele , municipiul Chişinău şi municipiul Bălţi constituie nivelul al doilea. După cum am mai menționat, raioanele sînt exceptate de la reglementările viitoarei legi. În contextul dat, autorii urmează, din nou, să clarifice aceste momente în proiect pentru a nu admite interpretări și confuzii.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm autorilor revizuirea textului normei pentru evitarea confuziilor la aplicare în practică a prevederilor legii.

4

pct.4

4. Satele, comunele, orașele, municipiile sunt persoane juridice de drept public. Ele au patrimoniu propriu și capacitate juridică deplină.

Această normă în esență dublează norme similare existente în legislație. Potrivit art.4 din legea nr.436/2006 privind administrația publică locală, unitatea administrativ-teritorială este persoană juridică de drept public şi dispune, în condiţiile legii, de un patrimoniu distinct de cel al statului şi al altor unităţi administrativ-teritoriale. Conform art.3 alin.(2) din legea nr.764/2001, toate unităţile administrativ-teritoriale au personalitate juridică, dispun de patrimoniu, au dreptul de a soluţiona şi a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesele populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Reieșind din rigorile tehnicii legislative, recomandăm excluderea acestor prevederi din proiect, întru evitarea dublării normelor în legislație.

5

pct.6 lit.i)

6. Statutul unităţii administrativ-teritoriale cuprinde date şi elemente specifice, care au rolul de a o individualiza în raport cu alte unităţi similare, ce se referă la: i) serviciile publice existente;

Această normă reproduce o parte din norma actuală a legii 436/2003 cuprinsă în art.4 lit.i), însă omite să prevadă obligația de specificare a genurilor de activitate, învestirea, atribuţiile şi subordonarea acestor servicii. Considerăm că varianta actuală a normei date este mai reușită și cuprinde mai multe informații publice despre serviciile publice organizate în localitate. Oferirea unor informații mai ample va spori transparența în activitatea autorităților publice locale, în activitatea serviciilor publice și va oferi cetățenilor date importante necesare accesării acestor servicii publice.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm autorilor de a include mai multe informații privind serviciile publice locale, necesare a se regăsi în Statul-cadru al localității.

6

pct.6 lit.j)

6. Statutul unităţii administrativ-teritoriale cuprinde date şi elemente specifice, care au rolul de a o individualiza în raport cu alte unităţi similare, ce se referă la: j) principalii agenți economici;

Autorii au omis să indice expres despre care agenți economici este vorba: despre agenții economici înregistrați în unitatea administrativ-teritorială, fie despre agenții economici care își desfășoară activitatea în localitate. În practică sînt foarte frecvente cazurile cînd agenții economici sînt înregistrați într-o localitate, dar de facto își desfășoară întreaga activitate în alte unități administrativ-teritoriale.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm autorilor specificarea expresă la care agenți economici se referă în norma de mai sus.

7

pct.6

Proiectul nu prevede în pct. 6 obligația de a insera în Statul-cadru organizaţiile obşteşti care îşi desfăşoară activitatea în unitatea administrativ-teritorială în cauză. Notăm că actualmente o astfel de obligație este indicată în legea nr.436/2003. Considerăm necesar ca asociațiile obștești din localitate să fie reflectate în Statutul-cadru. Acestea au un rol foarte important în dezvoltarea democrației, respectarea drepturilor omului, participarea cetățenească. Asociațiile obștești, de multe ori sînt acelea care aduc investiții și granturi pentru proiecte sociale, educaționale și altele, necesare localităților. Mai mult ca atît, reieșind din prevederile art.29 alin.(1) lit.p) din legea nr.436/2006 privind administrația publică locală, primarul înregistrează asociaţiile obşteşti care intenţionează să activeze în unitatea administrativ-teritorială respectivă. Totodată, proiectul omite să includă și alte prevederi care actualmente se regăsesc în legea privind Statul-cadru nr.436/2003 și anume condiţiile de participare a locuitorilor satului (comunei), oraşului (municipiului) la elaborarea proiectului de buget şi la audierea dărilor de seamă asupra executării bugetului respectiv, precum şi modul de instituire şi de percepere a impozitelor, taxelor şi altor plăţi locale, de exercitare a controlului asupra vărsării lor la buget. Dat fiind faptul că, unul dintre cele mai importante acte ale localității este bugetul anual al acesteia, potrivit căruia localitatea își planifică veniturile și cheltuielile pentru un an, ar fi binevenit ca Statutul să prevadă aceste momente.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm completarea normei și a proiectului prin prisma argumentelor formulate mai sus.

8

pct.11-13

11. Statutul stabileşte, în condiţiile Codului electoral nr. 1381-XIII din 21.11.1997, modul de consultare prin referendum a locuitorilor satului (comunei), oraşului (municipiului) asupra problemelor de importanţă deosebită pentru unitatea administrativ – teritorială şi determină problemele specifice apreciate ca fiind de importanţă deosebită.... 12. (1) Cetăţenii pot fi consultaţi şi prin adunări cetăţeneşti organizate pe sate, în mediul rural, şi pe cartiere sau străzi, în mediul urban... 13. În afara referendumului local sau a adunărilor cetăţeneşti, în statut se pot prevedea şi alte forme de consultare directă a cetăţenilor, potrivit unor eventuale tradiţii locale, şi se va descrie modul de organizare şi desfăşurare a acestora.

Legislația în vigoare prevede mai multe forme de consultarea a cetățenilor, însă particularitățile de organizare/petrecere a acestora nu se regăsesc în conținutul proiectului dat. Ar fi util cel puțin de notat toate formele de consultări a cetățenilor prevăzute de legea nr.239/2008 privind transparența în procesul decizional și Regulamentul cu privire la procedurile de asigurare a transparenţei în procesul de elaborare şi adoptare a deciziilor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.96/2010.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm completarea normei prin prisma remarcilor formulate mai sus.

9

pct.12

(2) Convocarea şi organizarea adunărilor cetăţeneşti se fac de către primar, la iniţiativa acestuia, a unei treimi din numărul consilierilor în funcţie, ori a unei treimi din reprezentanții familiilor. (4) Adunarea cetăţenească este valabil constituită în prezenţa majorităţii reprezentanţilor familiilor şi adoptă propuneri cu majoritatea celor prezenţi.

Prevederile potrivit cărora o adunare cetățenească se convoacă și organizează la inițiativa a unei treimi din reprezentanții familiilor - sînt confuze. Acest mecanism trebuie dezvoltat și explicat, în caz contrar riscăm să devină unul irealizabil. Autorii trebuie să stabilească cu exactitate cum se va calcula 1/3, fie din numărul gospodăriilor existente în localitate, fie din numărul total al locuitorilor, fie din numărul familiilor, fie din numărul total al locuitorilor cu drept de vot, etc. Aceleași neclarități și remarci le avem și asupra mecanismului de validare a adunării cetățenești - prezența majorității reprezentanților familiilor.

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Sugerăm autorilor clarificarea acestor mecanisme pentru a fi realizabile și aplicabile în practică.





Concluzii

După cum afirmă autorii, necesitatea acestui proiect de lege pornește de la ineficiența și lacunele din actuala lege privind Statul-cadru al al satului (comunei), oraşului (municipiului) nr.436/2003, care este depășită, și nu reglementează toate instrumentele și mecanismele ce urmează să asigure realizarea principiilor autonomiei și democrației locale. În acest sens, proiectul de lege propune stabilirea unui mecanism expres în vederea realizării principiului consultării cetățenilor pe probleme locale de interes deosebit. Acest mecanism prevede: dreptul unui anumit număr de consilieri, respectiv cetățeni de a iniția aceste consultări; modalitatea de asigurare a valabilității adunării cetățenești (prezența majorității reprezentanților familiilor și adoptarea propunerilor cu majoritatea celor prezenți); obligativitatea examinării acestora la ședința consiliului local într-un termen rezonabil (în prima ședință).

Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nu se nu argumentează necesitatea elaborării unei legi integrale noi în contextul în care proiectul în proporție de 70% conține aceleași prevederi din actuala lege nr.436/2003 privind Statutul-cadru al satului (comunei), oraşului (municipiului). În speță, era oportun de elaborat un proiect de lege privind modificarea și completarea Legii 436/2006.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

Plus la aceasta, notăm că la dosarul proiectului de lege nu există avizul Guvernului, însă potrivit Constituţiei şi Regulamentului Parlamentului, proiectele de acte legislative şi propunerile legislative înaintate de deputaţi se remit Guvernului spre avizare.

La fel, cerințele presupun informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative.

Subliniem că astfel de informații lipsesc în nota informativă și nu se regăsesc nici pe pagina web a Parlamentului.

Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale. În speță, proiectul promovează interesul cetățenilor unei localități de a fi consultați de autoritățile publice în problemele comunității. Acest fapt este în beneficiul interesului public general.

Principalele obiecții de conținut asupra textului proiectului de lege se referă la:
- formularea neclară și contradictorie a unor prevederi din proiect, ce poate duce la confuzii și dificultăți de aplicare în practică;
- dublarea unor norme din proiect cu cele existente deja în legislație;
- omisiunea de a insera în Statutul-cadru a unor aspecte importante din viața comunităților locale;
- nerespectarea rigorilor tehnicii legislative, limbajului juridic, regulilor de ortografie şi punctuaţie.

Rezumînd cele expuse, considerăm că acest proiect de lege poate fi supus procedurilor de dezbatere şi adoptare în cadrul Parlamentului doar dacă legiuitorul va analiza prealabil oportunitatea acestuia și, respectiv, după ce vor fi eliminate toate elementele de coruptibilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei