Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.691

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



21 Aprilie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind modificarea și completarea Codului penal al RM nr.985-XV din 18.04.2002 (art.126'1,240,332'1 ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 116 din 22 Martie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind modificarea și completarea Codului penal al RM nr.985-XV din 18.04.2002 (art.126'1,240,332'1 ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Centrul Naţional Anticorupţie, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Rigorile transparenței decizionale la elaborarea şi promovarea proiectului Legii privind modificarea și completarea Codului penal al RM nr.985-XV din 18.04.2002 (art.126'1,240,332'1 ș.a.) au fost respectate parţial.

Procedura de consultare publică a proiectului Legii Legii privind modificarea și completarea Codului penal al RM nr.985-XV din 18.04.2002 a fost respectată, întrucât proiectul respectiv a fost publicat, pentru consultare cu subiecții interesați și cu societatea civilă, pe portalul particip.gov.md - http://www.particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=2464. Termenul stabilit pentru consultarea proiectului de lege nu este conform termenului prevăzut de art. 11 alin. (2/2) din Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional, care prevede termenul minim de 15 zile lucrătoare, or, proiectul a fost supus consultării pentru o perioadă de 13 zile lucrătoare de zile (de la 7 august 2015 până la 26 august 2015).

De asemenea, nu a fost identificat un anunţ privind iniţierea procesului de elaborare a proiectului respectiv de lege - nici pe pagina Centrului Naţional Anticorupţie, nici pe portalul particip.gov.md.
Ulterior proiectul a fost plasat pe pagina Guvernului Republicii Moldova în rubrica referitoare la ordinea de zi a şedinţei în cadrul căreia a fost aprobat. În prezent, proiectul este publicat pe pagina Parlamentului Republicii Moldova, în compartimentul "Procesul legislativ", la rubrica "Proiecte de acte legislative".

Avînd în vedere că un termen de consultare publică a proiectului a fost respectat în mare parte, iar accesul la proiect în vederea consultării acestuia, precum şi faptul că aprobarea proiectului de către Guvern a avut loc la o distanţă de timp mare de la momentul expirării oficiale a termenului de consultare publică (distanţă în cadrul căreia se presupune că subiecţii interesaţi ar fi putut să-şi prezinte propunerile Centrului Naţional Anticorupţie), putem considera că transparenţa decizională a fost respectată parţial.


4. Scopul promovării proiectului Conform Notei informative la proiectul Legii privind modificarea și completarea Codului penal al RM nr.985-XV din 18.04.2002, scopul proiectului este protejarea intereselor instituțiilor europene, asigurarea bunei gestionări a mijloacelor financiare, prevenirea şi combaterea fraudelor financiare şi, nu în ultimul rând, consolidarea politicilor europene şi a cadrului legislativ național privind protecția intereselor financiare ale instituțiilor date.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Plasarea Notei informative a unui proiect de act legislativ pe pagina web a Parlamentului asigură parțial respectarea principiului transparenței procesului legislativ şi nu asigură respectarea principiilor de cooperare cu societatea civilă.

Am putea menționa că Legislativul asigură deplin transparența procesului legislativ atunci când pe pagina web a sa vor fi plasate toate opiniile recepționate de comisia de profil, de la celelalte comisii parlamentare, de la deputați şi alţi subiecți interesați, precum şi tabelul de divergențe în care să se regăsească decizia finală a comisiei de profil asupra opiniilor/propunerilor recepționate.

Principiile de cooperare cu societatea civilă ar putea fi respectate deplin, în condițiile în care, anterior examinării proiectului în comisia de profil, ar fi făcut public un termen exact, stabilit pentru societatea civilă, în care să se prezinte propuneri, obiecții la proiect.

În caz contrar, se creează doar o aparenţă de transparență decizională.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă La etapa elaborării proiectului şi a coordonării acestuia cu subiecţii interesaţi şi cu societatea civilă, autorul a respectat termenul de consultare publică a proiectului. Conform datelor de pe portalul particip.gov.md, unde proiectul a fost plasat pentru consultare publică, termenul oferit pentru prezentarea propunerilor, obiecțiilor şi recomandărilor a fost de 13 de zile lucrătoare, adică un termen mai mic, decât termenul minim stabilit de art. 11 alin. (2/2) din Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional - cel de 15 zile lucrătoare.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului Legii privind modificarea și completarea Codului penal al RM nr.985-XV din 18.04.2002 corespunde parţial prescripțiilor stabilite pentru o notă informativă de art. 20 al Legii nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative. Astfel, în conținutul acesteia vom identifica:

- condițiile care au impus elaborarea proiectului respectiv de lege şi finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
- au fost menționate prevederile noi propuse de proiect, dar fără a explica esența acestora şi care au fost raționamentele care ar fi susținut anume aceste redacții ale normelor propuse;
- referințele la reglementările corespondente ale legislației comunitare, în partea ce se referă la componențe de infracțiuni şi pedepse similare celor din proiect - nu au fost prezentate în Nota informativă. În Nota informativă sunt prezentate mecanisme instituționale din unele state ale Uniunii Europene, care activează în domeniul combaterii fraudelor fondurilor externe, totuși, autorul nu a prezentate norme penale materiale analoage.
- fundamentarea economico-financiară.

În concluzie, menționăm că, în partea ce se referă la prezentarea amendamentelor propuse, cu evidențierea elementelor noi - nota urma să fie mult mai explicită, cu relevarea argumentelor de rigoare. Totodată, autorul urma să identifice şi să prezinte reglementări similare din legislația altor state. Astfel, putem menționa că Nota informativă justifică suficient necesitatea promovării unui astfel de proiect, din punct de vedere conceptual. Totuşi, din perspectiva rigorilor privind conținutul unei note informative, stabilite de Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, conținutul Notei informative nu este unul suficient.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referințe la reglementările corespondente ale legislației comunitare şi nivelul compatibilității proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Nota informativă conține referințe la mecanisme instituționale, adică la autorități, competente în prevenirea şi combaterea fraudelor asupra fondurilor externe.

Totuși, Nota informativă nu conține prevederi ale legislației penale materiale ale altor state UE, care prevăd răspundere penală pentru componențe similare de infracțiuni; or, astfel de componențe de infracțiuni sunt incriminate de legislațiile statelor membre ale Uniunii Europene, un exemplu apropiat RM putând fi cadrul normativ al României.

În Nota informativă autorul proiectului a făcut trimitere la un existența unui Grup de lucru, constituit prin Ordinul directorului Centrului National Anticorupție nr. 87 din 12 iunie 2015, în sarcina căruia a fost, inclusiv studierea experienței altor state şi a normelor europene în domeniul vizat. Astfel, pentru valoarea Notei informative la proiectul Legii privind modificarea și completarea Codului penal al RM nr.985-XV din 18.04.2002, supus prezentei expertize, precum şi pentru perceperea amendamentelor propuse, ar fi fost oportună prezentarea analizei cadrului normativ comunitar efectuată de grupul de lucru numit.

Având în vedere că exemplele altor state expuse în Nota informativă nu vizează obiectul de reglementare al proiectului legii supus expertizei, constatăm că autorul nu a relevat nici la acquis-ul comunitar, precum nici la alte standarde internaționale relevante.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conțină informații privind „fundamentarea economico-financiară”. În Nota informativă la proiectul Legii privind modificarea și completarea Codului penal al RM nr.985-XV din 18.04.2002, autorul a indicat că implementarea proiectului nu va necesita cheltuieli suplimentare din bugetul de stat.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate sau contrare interesului public general. Or, avînd în vedere valorile protejate prin componeneţele de infracţiune propuse spre completarea Codului penal al Republicii Moldova - fondurile externe, care sunt, în general, orientate spre dezvoltarea socio-economică a comunităţii, dar şi raporturile juridice care apar la gestionarea acestor fonduri, menţionăm că proiectul promovează şi urmăreşte protejarea interesului public.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului, pornind de la scopul acestuia, precum şi de la conținutul amendamentelor propuse, menționăm că aplicarea adecvată a normelor propuse nu va genera prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăților) anumitor categorii de subiecți sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conținute în proiect sînt clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizând activitatea acestora.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art. 126/1

"Prin mijloace din fonduri externe se înțelege resursele financiare şi materiale alocate în calitate de granturi, subvenții, credite, donații, împrumuturi, ajutor umanitar de către Comunitatea Europeană sau de alte instituții, organizații şi asociații internaționale, persoane fizice sau juridice, garantate sau contractate de către stat, precum şi cele nerambursabile."

Noțiunea "Comunitate Europeană" este una necunoscută repertoriului normativ național, fapt care o face să fie una vagă, superficială. Totodată, utilizarea majusculelor pentru cuvintele care o constituie sugerează un concept instituțional, ceea ce de asemenea nu este relevant, or, nu există nici un subiect de drept național sau internațional care să se numească "Comunitatea Europeană". În cazul în care autorul a intenționat să spună Uniunea Europeană, urma să folosească noțiunea juridică a acesteia. Dacă a intenționat să cuprindă toate părțile Acordului de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, şi Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora, pe de altă parte, ratificat prin Legea nr. 112 din 02.07.2014, atunci trebuia să le indice exact aşa cum sunt ele definite oficial: Uniunea Europeană, Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora.

Menținerea noțiunii respective va face dificilă identificarea obiectului material al componențelor de infracțiuni propuse spre completarea Codului penal, ulterior, generând dificultăți la calificarea faptelor infracționale.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

În vederea excluderii factorului de coruptibilitate indicat supra, se recomandă:
1) fie utilizarea exactă a subiecţilor pe care i-a avut în vedere autorul prin noţiunea "Comunitatea Europeană",
2) fie definirea exactă în legea penală a noţiunii "Comunitate Europeană".





Concluzii

Proiectul Legii privind modificarea și completarea Codului penal al RM nr.985-XV din 18.04.2002 a fost elaborat nemijlocit de Centrul Național Anticorupție, aprobat şi promovat de Guvern, ca subiect cu drept de inițiativă legislativă. Proiectul urmărește protejarea intereselor instituțiilor europene, asigurarea bunei gestionări în republica Moldova a mijloacelor financiare intrate în ţară din fonduri externe, prevenirea şi combaterea fraudelor financiare ale acestor fonduri şi, nu în ultimul rând, consolidarea politicilor europene şi a cadrului legislativ național privind protecția intereselor financiare ale instituțiilor/persoanelor care au transmis mijloacele financiare respective nemijlocit Republicii Moldova.

Proiectul a fost elaborat cu respectarea în mare parte a rigorilor cadrului normativ cu privire la transparența decizională. Nota Informativă a proiectului justifică pe deplin din punct de vedere conceptual, necesitatea promovării proiectului. Totuși, Nota informativă a proiectului nu argumentează suficient soluțiile normative (redacțiile normelor) propuse de prevederile proiectului.

Textul proiectului Legii privind modificarea și completarea Codului penal al RM nr.985-XV din 18.04.2002 corespunde prescripțiilor referitoare la limbajul normativ şi respectă regulile tehnicii legislative.

Promovarea în continuare a proiectului este absolut justificată şi necesară, dar, pentru ulterioara aplicare eficientă a amendamentelor propuse, se recomandă luarea în considerare a obiecțiilor expuse de prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei