Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.681

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



28 Martie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind actele de identitate din sistemul național de pașapoarte – art.2, 3; Legea cetățeniei Republici Moldova – art.17; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 93 din 10 Martie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind actele de identitate din sistemul național de pașapoarte – art.2, 3; Legea cetățeniei Republici Moldova – art.17; ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională În pofida prevederilor art. 8 al Legii nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, autorul nemijlocit nu a asigurat:

- informarea publicului referitor la iniţierea elaborării proiectului;
- punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului şi a materialelor aferente acestuia;
- consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate;
- examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare a proiectului;
- informarea publicului referitor la deciziile adoptate.


4. Scopul promovării proiectului Prin proiect, se propune modificarea şi completarea mai multor acte legislative, şi anume:

- Legea nr. 273-XIII din 09.11.1994 privind actele de identitate din sistemul naţional de paşapoarte;
- Legea cetăţeniei Republicii Moldova, nr. 1024-XIV din 02.06.2000;
- Legea nr. 270-XVI din 18.12.2008 privind azilul în Republica Moldova.

Pornind de la preambul, prin proiect, se transpun parţial:

- Directiva 2011/95/UE privind standardele referitoare la condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească reprezentanţii ţărilor terţe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecţie internaţională, la un statut uniform pentru refugiaţi sau pentru persoanele eligibile pentru obţinerea de protecţie subsidiară şi la conţinutul protecţiei acordate (reformare);
- Directiva 2013/32/UE privind procedurile comune de acordare şi retragere a protecţiei internaţionale (reformare);
- Directiva 2013/33/UE de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanţilor de protecţie internaţională (reformare).

Potrivit notei informative, proiectul a fost elaborat şi în scopul realizării acţiunilor prevăzute la pct. 14 din Titlul III. Justiţie, libertate şi securitate, din Hotărîrea Guvernului nr. 808 din 07.10.2014 cu privire la aprobarea Planului naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de asociere Republica Moldova - Uniunea Europeană în perioada 2014-2016.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă În pofida pct. 4.3.1 din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, adoptată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373 din 29.12.2015, nu a fost respectat termenul de cooperare cu societatea civilă, şi anume - 15 zile lucrătoare de la data plasării proiectului pe web-site-ul Parlamentului. În speţă, proiectul a fost înregistrat la 10.03.2016 şi dezbătut în prima lectură la 25.03.2016.


7. Suficienţa argumentării. În pofida prevederilor art. 20 lit. d) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă, dar şi proiectul propriu-zis, conţin referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.


9. Fundamentarea economico-financiară. Implementarea proiectului presupune cheltuieli. În pofida acestui fapt, dar şi în pofida prevederilor art. 20 lit. d) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii individuale sau de grup, care ar fi necorelate sau contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Unele prevederi din proiect ar putea prejudicia drepturile unor categorii de persoane, eventualele prejudicii nefiind proporţionate interesului public. Obiecţiile în acest sens se conţin în pct. 15 din prezentul raport.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În linii generale, proiectul este compatibil legislaţiei naţionale.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Nu au fost reţinute obiecţii substanţiale la formularea lingvistică a prevederilor proiectului.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Prin proiect, se propun prevederi care reglementează activitatea autorităţilor publice. Obiecţiile referitoare la acestea se cuprind în pct. 15 din prezentul raport.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I

Articolul I. - Legea nr. 273-XIII din 9 noiembrie 1994 privind actele de identitate din sistemul naţional de paşapoarte (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr. 9, art. 89), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează: 1. La articolul 2, alineatul (12) va ave următorul cuprins: "(12) Documentele de călătorie pentru refugiaţi se eliberează pe un termen de 5 ani. Documentul de călătorie pentru beneficiarii de protecţie umanitară se eliberează pe un termen de 3 ani." 2. La articolul 3 alineatul (11/1), sintagma "un an" se substituie cu sintagma "3 ani".

Directiva 2011/95/UE din 13.12.2011 prevede termenul de valabilitate de cel puţin 3 ani a permiselor de şedere eliberate persoanelor cărora li s-a acordat statut de refugiat şi de cel puţin un an a permiselor de şedere eliberate persoanelor care beneficiază de protecţie subsidiară. De altfel, prin art. III pct. 49 din proiect, se propune, completarea art. 86 din Legea nr. 270-XVI din 18.12.2008 privind azilul în Republica Moldova cu un alineat nou, alin. (3), care stabileşte obligaţia Direcţiei azil şi integrare de a examina anual situaţia din ţările de origine ale beneficiarilor de protecţie umanitară în vederea aprecierii necesitării menţinerii protecţiei umanitare beneficiarilor acestei forme de protecţie.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate

Pornind de la obiecţie, revizuirea normelor.

2

Art. III pct. 12 - la redacţia art. 19 din Legea nr. 270-XVI din 18.12.2008 privind azilul în Republica Moldova

Protecţia umanitară se acordă străinului care nu îndeplineşte condiţiile pentru recunoaşterea statutului de refugiat, dar în privinţa căruia există motive serioase şi întemeiate de a crede că, în cazul în care ar fi trimis în ţara sa de origine, ar fi supus unui risc real de a suferi vătămări grave definite la art. 45 alin. (3) din prezenta lege şi nu poate sau, ca urmare a acestui risc, nu doreşte protecţia respectivei ţări.

Sintagma "motive serioase şi întemeiate" are sens prea general şi ar putea să genereze interpretări abuzive în aplicare.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea sintagmei "motive serioase şi întemeiate".

3

Art. III pct. 16 - la redacţia art. 31 alin. (3) lit. e) din Legea nr. 270-XVI din 18.12.2008 privind azilul în Republica Moldova

... (3) Excepţie de la alin. (2) al prezentului articol fac: ... e) solicitanţii de azil care pot pune în pericol viaţa şi/sau sănătatea persoanelor cazate în centrele de cazare."

Norme formulate prea general, astfel putînd să genereze interpretări abuzive la aplicare. De altfel, rămîne neclar locul de plasare a acestor persoane.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea normelor.

4

Art. III pct. 31 - la redacţia art. (4/1) din Legea nr. 270-XVI din 18.12.2008 privind azilul în Republica Moldova

(4/1) Interviul poate fi desfăşurat de un consilier de decizie de acelaşi sex, dacă solicitantul cere acest lucru, cu excepţia cazului în care Direcţia azil şi integrare are motive pentru a considera că solicitarea se bazează pe motive care nu au legătură cu dificultăţile din partea solicitantului de a prezenta toate motivele cererii sale.

Normele comportă un caracter nelimitat discreţionar, care, la aplicare, ar putea genera interpretări abuzive.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reexaminarea oportunităţii normelor.

5

Art. III pct. 34 - la redacţia art. 59/1 alin. (3) din Legea nr. 270-XVI din 18.12.2008 privind azilul în Republica Moldova

(3) Prevederile alin. (2) lit. b) şi c) nu se aplică persoanei care demonstrează într-un termen rezonabil că aceste situaţii se datorează unor circumstanţe independente de voinţa sa.

Sintagma "într-un termen rezonabil" oferă discreţie nelimitată în punerea în aplicare a normelor.

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete

Pornind de la obiecţie, revizuirea normelor. Eventuala prevedere a unui termen concret.





Concluzii

Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.

Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.

În pofida prevederilor art. 8 al Legii nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, autorul nemijlocit nu a asigurat:

- informarea publicului referitor la iniţierea elaborării proiectului;
- punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului şi a materialelor aferente acestuia;
- consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate;
- examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare a proiectului;
- informarea publicului referitor la deciziile adoptate.

Ignorînd pct. 4.3.1 din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, adoptată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 373 din 29.12.2015, Parlamentul nu respectat termenul de cooperare cu societatea civilă, şi anume - 15 zile lucrătoare de la data plasării proiectului pe web-site-ul Parlamentului. În speţă, proiectul a fost înregistrat la 10.03.2016 şi dezbătut în prima lectură la 25.03.2016.

În pofida prevederilor art. 20 lit. d) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară.

Prin proiect, se propune modificarea şi completarea mai multor acte legislative, şi anume:

- Legea nr. 273-XIII din 09.11.1994 privind actele de identitate din sistemul naţional de paşapoarte;
- Legea cetăţeniei Republicii Moldova, nr. 1024-XIV din 02.06.2000;
- Legea nr. 270-XVI din 18.12.2008 privind azilul în Republica Moldova.

Pornind de la preambul, prin proiect, se transpun parţial:

- Directiva 2011/95/UE privind standardele referitoare la condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească reprezentanţii ţărilor terţe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecţie internaţională, la un statut uniform pentru refugiaţi sau pentru persoanele eligibile pentru obţinerea de protecţie subsidiară şi la conţinutul protecţiei acordate (reformare);
- Directiva 2013/32/UE privind procedurile comune de acordare şi retragere a protecţiei internaţionale (reformare);
- Directiva 2013/33/UE de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanţilor de protecţie internaţională (reformare).

Potrivit notei informative, proiectul a fost elaborat şi în scopul realizării acţiunilor prevăzute la pct. 14 din Titlul III. Justiţie, libertate şi securitate, din Hotărîrea Guvernului nr. 808 din 07.10.2014 cu privire la aprobarea Planului naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de asociere Republica Moldova - Uniunea Europeană în perioada 2014-2016.

În linii generale, proiectul este oportun, urmînd a fi îmbunătăţit. Recomandările în acest sens se se conţin în pct. 15 din prezentul raport.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei