Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.671

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



28 Martie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.200'1, 200'2, 200'3, ș.a.; Codul contravențional – art.74, 423'8, 385, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 61 din 25 Februarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative (Codul penal – art.200'1, 200'2, 200'3, ș.a.; Codul contravențional – art.74, 423'8, 385, ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Culturii, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Conform prevederilor Notei informative la proiectul Legii privind modificarea și completarea unor acte legislative, proiectul are ca scop îmbunatățirea legislației în vigoare cu privire la protejarea monumentelor de istorie şi cultură şi readucerea patrimoniului cultural în spațiul legal, în conformitate cu prevederile Legii nr. 218 din 17.09.2010 privind protejarea patrimoniului arheologic, Legii nr. 192 din 30.09.2011 monumentelor de for public, Legii nr. 280 din 27.12.2011 privind protejarea patrimoniului cultural național mobil.

De asemenea, din textul Notei informative, se conturează în calitate de scop al proiectului vizat - garantarea conservării şi utilizării durabile a patrimoniului cultural național, în special, a patrimoniului arheologic, or, acesta din urmă ar constitui obiectiv de interes public major, dar şi componentă fundamentală a strategiei naționale de dezvoltare durabilă.

Conform autorului proiectului, prevederile acestuia vin să stabilească mecanisme clare de protejare a patrimoniului arheologic, precum şi a monumentelor de istorie şi cultură, implementarea cărora va avea un efect pozitiv asupra protejării şi valorificării patrimoniului cultural național.

Examinând proiectul suntem de acord cu cele expuse mai sus, conform Notei informative la proiect, mai puțin, însă, cu mențiunea conform căreia proiectul urmărește "readucerea patrimoniului cultural în spațiul legal", or, punerea în legalitate a patrimoniului cultural național s-a făcut deja, anume prin legile-cadru indicate supra. Scopul care se urmărește, însă, prin reglementările proiectului respectiv este instituirea formelor de răspundere materială şi contravențională, care ar constitui unele din posibilele mecanisme orientate spre asigurarea respectării cadrului legal de bază cu privire la protecția patrimoniului cultural național.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Legea privind modificarea și completarea unor acte legislative a fost elaborat nemijlocit de Ministerul Culturii, ulterior - aprobat şi promovat de Guvern, în calitate de autor. Astfel, în vederea respectării prevederilor Legii nr. 239 din 13.11.2008 privind transparența în procesul decizional, respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă reprezenta o condiție principială ce urma să fie respectată la etapa elaborării proiectului. Examinând pagina web a Ministerului Culturii, am putut constata că instituția a asigurat transparența procesului de elaborare a deciziilor, proiectul fiind plasat pe portalul particip.gov.md, pentru consultare publică, oferindu-se pentru aceasta un termen de 10 zile (de la 17 august 2015 până la 28 august 2015) - http://particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=2489.
Având în vedere că proiectul vizat este plasat de către Parlament, ulterior recepționării, pe pagina sa web, aceasta odată în plus permite a fi accesat şi studiat, atât de subiecții direct interesați, cât şi de societatea civilă, per ansamblu, care pot prezenta obiecțiile şi propunerile sale Legislativului.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conține mențiuni referitoare condițiile care au impus elaborarea şi promovarea proiectului respectiv de lege, scopul urmărit de acesta, precum şi mențiuni privind actele normative-cadru care reglementează patrimoniului cultural național, instrumentele internaționale care ar constitui temei pentru promovarea şi aprobarea reglementărilor proiectului.
Totuși, aceste mențiuni poartă un caracter general, superficial, chiar echivoc, întrucât acestea nu prezintă suficient de explicit care anume prevederi ale legislației naționale şi internaționale au determinat anume astfel de propuneri de lege ferenda.

Referitor la mențiunile ce vizează principalele prevederi ale proiectului, acestea nu cuprind indici privind locul propunerilor de lege ferenda în sistemul legislației în vigoare, nu sunt evidențiate elementele noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării/implementării reglementărilor propuse.

Chiar dacă în Nota informativă la proiect sunt indicate instrumentele internaționale relevante, Nota informativă nu cuprinde referințe la reglementările corespondente ale legislației comunitare şi nivelul compatibilității proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

De asemenea, în Nota informativă, autorul nu prezintă absolut nici o informație despre eventuale cheltuieli financiare sau de altă natură necesare sau nu pentru implementarea prevederilor proiectului Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative.

În concluzie, constatăm că proiectul nu cuprinde o argumentare suficientă a propunerilor legislative reliefate în cadrul proiectului. Nota informativă la proiectul de lege nu corespunde prescripțiilor art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, care statuează cum trebuie să se realizeze fundamentarea unui proiect de act legislativ.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă la proiect cuprinde referințe la instrumentele internaționale relevante domeniului "patrimoniu cultural național", dar aceste referințe se limitează la enumerarea convențiilor respective la care Republica Moldova este parte. Totuși, Nota informativă nu cuprinde referințe la reglementările corespondente ale acestor acte, ale legislației comunitare, per ansamblu, şi nu relevă nimic despre nivelul compatibilității proiectului de act legislativ cu reglementările actelor în cauză.


8. Fundamentarea economico-financiară. În Nota informativă, autorul nu face nici o referinţă la eventualele cheltuieli financiare sau de altă natură necesare sau nu pentru implementarea prevederilor proiectului Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative. Or, în cazul în care astfel de cheltuieli, în special - cheltuieli din bugetul de stat, nu sunt necesare, autorul proiectului urma să menționeze acest fapt în Nota informativă la proiect.

La prima vedere, implementarea proiectului pare să nu necesite cheltuieli financiare sau de altă natură. Totuşi, observăm că prevederile acestuia vizează acordarea de atribuţii noi unei instituţii publice - Agenţia Naţională Arheologică. Astfel, apare întrebarea - cine din cadrul acestei instituţii va avea compentenţa de a consta contravenţiile respective? Aceste atribuii vor fi realizate în limitele statelor de personal care există astăzi în cadrul Agenţiei sau vor fi necesare resurse umane suplimentare? Dacă vor fi necesare resurse umane suplimentare, înseamnă că vor fi necesare şi resurse financiare şi materiale suplimentare.

Conform Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale Arheologice (aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 230 din 12.04.2012 privind crearea Agenţiei Naţionale Arheologice), misiunea Agenţiei este, printre altele şi "organizarea şi exercitarea, în limitele competenţelor atribuite, a controlului şi supravegherii în numele statului a respectării legislaţiei în domeniul protejării patrimoniului arheologic". Cu toate acestea, examinînd atribuţiile Agenţiei (pct. 7 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale Arheologice) am observat că aceasta nu are competenţa de a efectua controale planificate sau ad-hoc prin care să aibă loc constatarea contravenţiilor date în competenţa acesteia. Respectiv, putem bănui, că în prezent, în cadrul Agenţiei, nu există o subdiviziune care să poată pune în practică prevederile referitoare la Agenţia Naţională Arheologică de la art. 423/8, propus pentru completarea Codului contravențional al Republicii Moldova. În consecinţă, bănuim că Ministerul Culturii va trebui să se gândească, inclusiv la aspectele de ordin financiar, material, uman care sînt caracteristice şi necesare implementării unora din prevederile proiectului legii supus prezentei expertize.

Întrucât Nota informativă nu oferă răspuns la aceste întrebări, constatăm acest fapt ca fiind o lacună importantă admisă de autorul proiectului. Or, ne-asigurarea acestor aspecte va genera ineficiența prevederilor prin care se instituie răspunderea contravențională pentru anumite fapte, condamnând, din start, la insucces aspirațiile şi scopurile conturate în Nota informativă.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sunt concurente cu alte prevederi ale legislației.

Totuși, pentru implementarea proiectului vor fi necesare modificări ale cadrului normativ secundar, în special, ne referim aici la Regulamentul privind organizarea şi funcționarea Agenției Naționale Arheologice, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 230 din 12.04.2012 privind crearea Agenției Naționale Arheologice, în partea ce se referă la atribuțiile Agenției. Or, regulamentul în vigoare actualmente nu oferă Agenției Naționale Arheologice competența de a constata contravenții.

Astfel, în vederea revizuirii cadrului normativ secundar, autorul proiectului urma să prevadă, în calitate de dispoziții finale, prevederi care să statueze obligativitatea ajustării în acest sens, într-un anumit termen, a actelor normative relevante.

De asemenea, prin consecință, autorul urma să stabilească un termen de intrare în vigoare a prevederilor proiectului, corespunzător termenului necesar ajustării cadrului secundar, or, în lipsa unei prevederi exprese în acest sens, legea va intra în vigoare la data publicării, atunci când actele normative secundare nu vor fi încă acordate cu legea în cauză. Respectiv, există riscul inaplicabilității legii şi, corespunzător, a ineficienței acesteia.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conținute în proiect, doar parţial, întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic şi ale regulilor de ortografie şi punctuație.

Unele prevederi propuse în proiectul Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative conțin expresii şi noţiuni cu un caracter mult prea general, neclar, care vor lăsa loc de interpretări subiective şi abuzive. De asemenea, proiectul utilizează termeni care sunt deja utilizați de repertoriul normativ naţional cu un alt sens. Având în vedere că termenii în cauză nu sunt explicaţi de autorul proiectului, încadrarea lor în prevederile propuse vor genera dificultăți la implementare. De asemenea, au fost identificate neconformități cu prescripțiile tehnicii legislative.

Astfel, din perspectiva terminologiei utilizate, precum şi a respectării regulilor de tehnică legislativă, proiectul se caracterizează printr-o serie de elemente de coruptibilitate, care vor fi relevate mai jos, la capitolul "Analiza detaliată a prevederilor potențial coruptibile".


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabilește atribuții ale autorităților publice, şi anume - art. 423/8 propus spre completarea Codului contravențional al Republicii Moldova, care vizează Agenția de Inspectare şi Restaurare a Monumentelor, Agenția Naţională Arheologică şi organele specializate ale administrației publice locale.

Sunt problematice prevederile care reglementează subiecții competenți să constate contravenții, implicit să încheie procese-verbale cu privire la contravențiile constatate. În acest sens avem în vedere expresiile "specialiştii Agenţiei" de la alin. (4) lit.a) şi c) şi "specialiştii direcţiilor/secţiilor/serviciilor cultură". Astfel:

I. Utilizarea noţiunii "specialiști" poate crea confuzii, or, conform Clasificatorului unic al funcțiilor publice, aprobat prin Legea nr. 155 din 21.07.2011, specialistul reprezintă o funcţie separată în lista funcțiilor de execuție în cadrul autorităților publice. Astfel, s-ar putea considera că au competența de a constata contravenții şi a încheia procese-verbale doar persoanele care dețin funcția de specialist, mai ales că prevederile Codului contravențional care reglementează agenţii constatatori face diferență între specialişti principali, specialiști coordonatori etc. Pentru a evita astfel de confuzii la implementarea legii, se consideră optim de a utiliza o noţiune generică, fie "angajaţii", fie "persoanele cu funcţie de execuție şi persoanele cu funcție de conducere din cadrul Agenției" sau, respectiv "persoanele cu funcție de execuție şi persoanele cu funcție de conducere din cadrul direcţiilor, secțiilor, serviciilor cultură".

II. Formularea într-o manieră generală a subiecţilor competenți să constate contravenții lasă loc de interpretări abuzive, ceea ce la implementarea legii ar putea crea circumstanțe favorabile abuzurilor. Expresia "specialiştii Agenţiei" cuprinde atît specialişti care vor avea competenţă în a constata contravenţiile respective, cât şi specialişti care îşi desfăşoară activitatea în cadrul agenţiei, dar care nu au nici o tangenţă sau în virtutea funcţiei nu ar avea cum constata contravenții şi încheia proces-verbale, cum ar fi angajaţii subdiviziunii finanţe şi contabilitate, audit intern sau reurse umane. Pentru a evita astfel de confuzii şi exercitare abuzivă a competenţelor Agenţiei, este necesar de indicat mult mai exact care dintre angajaţii acesteia vor avea competenţa de a constata contravenţii şi încheia procese-verbale. Expresia vizată comportă un caracter corupţional şi urmează a fi revizuită în sensul indicării categoriei exacte de angajaţi ai Agenţiei care vor avea competenţele prevăzute de art. 423/8 din Codul contravențional, fie cei expres împuterniciţi prin ordinul conducătorului Agenţiei sau al conducătorului autorităţii administraţiei publice locale din structura căreia face parte direcţia, secţia, serviciul cultură, fie prin acordarea competenţei vizate doar persoanelor cu funcţie de conducere. Alternative pot fi mai multe - este o problemă de oportunitate pe care urmează să o soluţioneze autorul proiectului. Cert este, însă, că formula propusă reprezintă un element de coruptibilitate, inadmisibil pentru o normă juridică şi care trebuie eliminat.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art. 200/1 - 200/6 din Codul penal al Republicii Moldova

Prevederile privind completarea Codului penal cu art. 200/1 - 200/6

1. Propunerea de completare a Codului penal al Republicii Moldova cu art. 200/1-200/6 încalcă structura legii penale din perspectiva prescripţiilor tehnicii legislative, dar, în special, a prevederilor art. 35 alin. (4) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, care statuează: "În cazul completării actului legislativ cu unul sau mai multe elemente structurale, acestea primesc numărul părţii (cărţii), titlului, capitolului, secţiunii, articolului, alineatului sau al subdiviziunilor acestuia, după care se adaugă şi indicii respectivi".

Astfel, avînd în vedere că art. 200 din Codul penal a fost abrogat prin Legea nr. 277 din 18.12.2008 pentru modificarea şi completarea Codului penal al Republicii Moldova, iar, astăzi, în Codul penal al Republicii Moldova un articol cu numărul 200 nu există, completarea legii penale cu art. 200/1-200/6 este incorectă.

2. Autorul urma să manifeste clar opinia sa faţă de locul infracţiunilor propuse spre completare, mai ales că acestea se află, structural, la intersecţii de capitole. Astfel,nu este clar, art.200/1-200/6 urmează să fie incluse în Cap.VI - "Infracţiuni contra patrimoniului", fie în Cap. VII - "Infracţiuni contra familiei şi minorilor".

Chiar dacă, reieşind din obiectul juridic al infracţiunilor respective, deducem că acestea urmează să fie plasate în capitolul VI, totuşi, legea trebuie să fie foarte clară, să nu lase loc de interpretări subiective şi să respecte exact rigorile tehnicii legislative.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Pornind de la obiectul juridic al infracţiunilor propuse în proiect la art. 200/1-200/6, bănuim că autorul intenţiona să le plaseze în capitolul VI. Totuşi, acestea, întru respectarea prevederilor art. 35 alin. (4) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, trebuie să fie renumerotate în 199/1-199/6, întrucît ele vor urma art. 199 din legea penală. Această numerotare a articolelor în cauză va justifica n-eindicarea în proiectul de lege care anume capitol urmează să fie completat cu articolele respective.

2

art. 200/1 din Codul penal al Republicii Moldova

Distrugerea sau deteriorarea obiectelor de patrimoniu cultural

Noţiunea "obiect de patrimoniu cultural" este una foarte generală, care nu indică exact ce se are în vedere prin "patrimoniu cultural", despre care patrimoniu cultural vorbeşte norma - despre patrimoniul cultural naţional sau patrimoniul cultural al unei localităţi?! Astfel, în urma utilizării în norma penală a noţiunii "patrimoniul cultural", aceasta va fi interpretată de agentul statului care va instrumenta cauza penală în limitele capacităţilor acestuia de a o percepe. Ţinem să menţionăm că, nici Legea nr. 280 din 27.12.2011 privind protejarea patrimoniului cultural naţional mobil, nici Legea nr. 192 din din 30.09.2011 monumentelor de for public şi nici Legea nr. 218 din 17.09.2010 privind protejarea patrimoniului arheologic nu definesc noţiunea de "patrimoniu cultural" sau "obiect de patrimoniu cultural".

Cadrul legislativ naţional cunoaște noţiunea de "patrimoniu cultural naţional mobil", care este reglementată de Legea nr. 280 din 27.12.2011, cea de "patrimoniu cultural imaterial" - reglementat de Legea nr. 58 din 29.03.2012 privind protejarea patrimoniului cultural imaterial, dar ce ar trebuie să se aibă în vedere prin "patrimoniu cultural", în sensul infracțiunii propuse la art. 200/1, nu se cunoaşte. Acest fapt generează dificultăţi în a identifica care este obiectul juridic şi obiectul material al infracţiunilor propuse la art. 200/1-200/6.

Formulările echivoce pentru legea penală odată în plus sunt inadmisibile, or, norma penală reglementează cea mai aspră şi cea mai invazivă formă de răspundere juridică - răspunderea penală. Astfel, norma penală trebuie să fie foarte exactă, clară, exhaustivă şi să stabilească foarte exact pentru care anume faptă/infracţiune survine răspunderea penală. Or, obiectul (juridic şi material) este unul dintre elementele constitutive ale componenţei de infracţiune, iar lipsa unuia dintre elementele constitutive atrage după sine neaplicarea răspunderii penale.

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

În dispoziţia art. 200/1 alin. (1) şi (2), a se substitui noţiunea "patrimoniu cultural" printr-o noţiune cunoscută cadrului legislativ naţional privind patrimoniul cultural naţional, fie definirea, în legea penală, într-o manieră exactă, a termenului "patrimoniu cultural", astfel încît să fie posibilă identificarea obiectului juridic, inclusiv, după caz, a obiectului material, al faptelor incriminate prin art. 200/1 propus în proiect.

3

art. 200/2 alin. (2) din Codul penal al Republicii Moldova

(2) Efectuarea fără certificat de descărcare de sarcină arheologică a lucrărilor de construcţie, precum şi a altor activităţi de intervenţie asupra solului, în siturile arheologice sau în zonele cu potenţial arheologic (...).

Autorul, la alin. (2) a propus incriminarea altor activităţi de intervenţie asupra solului în siturile arheologice sau în zonele cu potenţial arheologic. În acelaşi timp, la alin. (1) al art. 200/2 incriminează "efectuarea săpăturilor neautorizate în siturile arheologice sau în zonele cu potenţial arheologic". Legea nr. 218 din 17.09.2010 privind protejarea patrimoniului arheologic, care şi prevede răspunderea juridică pentru aceste fapte, nu defineşte exact care este diferenţa dintre "săpături arheologice" şi "intervenţii asupra solului". Reieşind din sensul direct al acestor expresii, constatăm că săpăturile arheologice presupun, în sine, intervenţii asupra solului. Având în vedere că şi alin. (1) şi alin. (2) se referă la săpăturile/intervenţiile respective în siturile arheologice sau în zonele cu potenţial arheologic, constatăm că alin. (2) repetă norma de la alin. (1) al art. 200/2, diferenţa fiind, însă în sancţiunea ce urmează să fie aplicată. Astfel, constatăm că, pentru aceeași faptă, în esenţă, legea penală stabileşte două sancţiuni diferite, cea de la alin. (2) fiind de 3-4 ori mai mare decît cea stabilită la alin. (1) al aceluiaşi articol. Astfel, va rămâne la libera latitudine a agentului statului care va instrumenta cauza penală să califice fapta - fie conform alin. (1), fie conform al alin. (2), al art. 200/2 din Codul penal al Republicii Moldova. Acest fapt înseamnă că, în locul unei calificări legale a faptelor săvârșite, există riscul unei calificări subiective a acestora, ceea ce înseamnă că norma juridică poartă un caracter corupţional.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Se recomandă excluderea din dispoziția alin. (2) a textului ", precum şi a altor activități de intervenție asupra solului,".
În cazul în care această expresie nu este cuprinsă conceptual de expresia "săpături", se propune completarea alin. (1) cu textul propus spre excludere din alin. (2), or, aceste acțiuni presupun conceptual acțiuni asemănătoare.

4

art. 200/3 alin. (1) din Codul penal al Republicii Moldova

Sustragerea bunurilor de patrimoniu cultural din siturile arheologice sau de pe terenurile cu potenţial arheologic

Dispoziția alin. (1) contravine prevederilor art. 47 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 218 din 17.09.2010 privind protejarea patrimoniului arheologic, care prevede că răspunderea penală poate surveni pentru "sustragerea din săpături arheologice autorizate sau din zonele cu potenţial arheologic a patrimoniului arheologic mobil" Observăm că dispoziţia propusă de autor este una mult mai vagă, depăşind astfel, prevederile legii care constituie temei legal pentru instituirea răspunderii penale. Astfel, norma propusă vine să instituie răspundere penală conform art. 200/3 pentru sustragerile de bunuri de pe orice terenuri cu potenţial arheologic, pe când Legea nr. 218 din 17.09.2010, prevede răspundere penală sau contravenţională pentru sustragerile din zonele cu potenţial arheologic, nu a terenurilor cu potenţial aheologic.

De asemenea, prevederea de la art. 47 alin. (1) lit. f) are ca obiect material patrimoniul arheologic mobil, dar nu orice bunuri ale patrimoniului cultural, aşa cum statuează prevederea propusă la alin. (1) al art. 200/3.

Dispoziţia alin. (1) conține aceeași expresie problematică - "patrimoniu cultural", despre care am relevat mai sus, comentariile respective fiind valabile şi în acest caz.

Formulările extensive, nu permit a stabili exhaustiv faptele pentru care va surveni răspunderea penală prevăzută la norma propusă în art. 200/3 alin. (1) din proiect, ceea ce reprezintă riscul unor interpretări subiective şi aplicări abuzive din partea agenţilor care vor instrumenta cauza penală respectivă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Se recomandă aducerea în concordanţă a dispoziţiei de la art. 200/3 alin. (1) cu prevederea art. 47 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 218 din 17.09.2010 privind protejarea patrimoniului arheologic.

5

art. 200/4 din Codul penal al Republicii Moldova

Tăinuirea sau păstrarea ilegală a bunurilor arheologice mobile, inclusiv a comorilor, descoperite întâmplator sau în cadrul unor lucrări de intervenție asupra solului ori cu ajutorul detectoarelor de metale sau al altor aparate de teledetecție, precum şi neanunţarea la timp a autorităților publice privind descoperiera întâmplatoare a bunurilor arheologice mobile, inclusiv a comorilor,

se pedepseşte cu amendă de la 500 la 1000 de unităţi convenţionale sau cu închisoare de pănî la 1 an, cu amendă, aplicată persoanei juridice, de la 3000 la 5000 de unităţi convenţionale, cu privarea de dreptul de a exercita o anumită activitate pe un termen de până la 2 ani.

1. Faptele reglementate de dispoziţia art. 200/4 nu corespunde celor stabilite de prevederile art. 47 alin. (1) din Legea nr. 218 din 17.09.2010 privind protejarea patrimoniului arheologic, şi anume de lit. i) - "i) neanunţarea autorităților publice privind descoperirile întâmplatoare de vestigii arheologice" şi de lit. j) - "j) încălcarea prevederilor legale cu privire la predarea în proprietatea statului a comorilor şi a altor vestigii arheologice descoperite întâmplator".

Totodată, avînd în vedere pericolul social al faptei, inclusiv în comparaţie cu celelalte fapte propuse pentru sancţionare cu răspundere penală, considerăm că aplicarea răspunderii penale pentru faptele reglementate la art. 200/4 este nejustificată, optimă în acest caz fiind aplicarea răspunderii contravenționale - mai mult ca atât, reglementările art. 47 alin. (1) din Legea nr. 218 din 17.09.2010 lasă Legiuitorului dreptul de a stabili, cu respectarea principiului proporționalității a tipului de răspundere pentru fiecare dintre faptele stabilite la această normă.

Suplimentar, atenţionăm că norma de la art. 47 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 218 din 17.09.2010 prevede răspundere penală sau contravenţională pentru neanunţarea autorităților publice privind descoperirile întâmplatoare de vestigii arheologice, dar nu pentru neanunţarea la timp a autorităţilor despre aceste descoperiri. Astfel, autorul proiectului depăşeşte prevederile Legii-cadru la stabilirea faptelor pentru care legea prevede răspundere juridică.

În cazul respectării faptei conform art. 47 alin. (1) lit. i), dispare necesitatea incriminării "tăinuirii", or, "tăinuire", ca acţiune, este cuprinsă de "neanunţarea autorităţilor", respectiv ar deveni inutilă reglementarea repetitivă a faptelor care vor atrage răspunderea penală conform art. 200/4 din proiect.

2. Sancțiunea prevăzută la art. 200/4 este mai aspră, decât sancţiunea prevăzută pentru fapta statuată la art. 200/3 şi cea de la art. 200/5 din proiect. Avînd în vedere pericolul social diferit al acestor fapte, cea de la art. 200/4 fiind net mai puţin periculoasă, decât cele de la art. 200/3 şi 200/5, constatăm că autorul proiectului nu a respectat principiul proporţionalităţii între faptă şi sancţiunea stabilită pentru aceasta.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

1. Se recomandă aducerea în concordanţă a dispoziției art. 200/4 cu prevederile art. 47 alin. (1) lit. i) şi j) din Legea nr. 218 din 17.09.2010 privind protejarea patrimoniului arheologic, astfel încât să se identifice exact şi corect faptele pentru care poate surveni răspunderea juridică.

2. Reieșind din pericolul social al faptelor incriminate prin dispoziția art. 200/4 din proiect, inclusiv urmare a reglementării lor conform art. 47 alin. (1) lit. i) şi j) din Legea 218 din 17.09.2010, se recomandă stabilirea răspunderii contravenționale pentru săvârșirea acestora. Acest fapt va asigura respectarea principiului proporționalității în raportul faptă-sancțiune.

6

art. 423/8 alin. (1) - (3) din Codul contravenţional al Republicii Moldova

(1) Contravențiile prevăzute la art. 74 alin. (1) pentru obiectele de patrimoniu cultural - monumente de istorie şi cultură de categoria naţională sau monumente de for public de categoria A şi la art. 74 alin. (3) - (5) pentru monumente de for public de categoria A se constată de către Agenţia de Inspectare şi Restaurare a Monumentelor.

(2) Contravențiile prevăzute la art. 74 alin. (1) pentru obiectele de patrimoniu cultural - monumente de istorie şi cultură de categoria locală sau monumente de for public de categoria B şi la art. 74 alin. (2) - (5) pentru monumente de for public de categoria B se constată de către organele specializate ale adminsitraţiei publice locale.

(3) Contravențiile prevăzute la art. 74 alin. (1) pentru obiectele de patrimoniu cultural - situri arheologice şi la art. 74 alin. (6) - (9) se constată de către Agenţia Naţională Arheologică.

Prevederile art. 423/8 propus pentru completarea Codului contravenţional al Republicii Moldova are ca obiect de reglementare autoritatea/subiecţii competenţi cu constatarea contravenţiilor şi întocmirea proceselor-verbale cu privire la contravenţii. Astfel, acest articol vine să stabilească agenţii constatatori şi limitele competenţelor acestora în raport cu faptele/contravenţiile prevăzute de Partea specială a legii contravenţionale, în special de art. 74, conform propunerilor din proiect.

Trimiterile din normele alin. (1) - (3) ale art. 423/8 urmează să se facă în limitele reglementărilor art. 74 din cod. Cu toate acestea, se observă că, normele de la alin. (1) - (3) din art. 423/8 operează cu norme de trimitere, cu noţiuni, prin care face referință la obiecte materiale specifice ale faptelor stabilite de art. 74, fără ca articolul din urmă (art. 74 din Codul contravențional al Republicii Moldova, conform proiectului) să facă vreo diferență între obiectele juridice şi/sau materiale ale contravențiilor incriminate. În consecință, se presupune că autorul a stabilit norme de trimitere la prevederile Legii nr. 280 din 27.12.2011 privind protejarea patrimoniului cultural național mobil, fără a avea, însă, o certitudine în acest sens.În aceste condiții, în lipsa unei trimiteri exacte la o prevedere concretă sau la un act normativ anumit, dispozițiile alin. (1) - (3) se caracterizează printr-un caracter corupţional şi lasă loc de interpretări şi aplicări abuzive.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Se recomandă clarificarea dispozițiilor prevederilor art. 74, astfel, încât să se asigure explicitarea şi punerea în evidenţă, în partea specială a Codului contravențional al Republicii Moldova, şi anume în art. 74 din cod, a noțiunilor "obiectele de patrimoniu cultural - monumente de istorie şi cultură de categoria națională sau monumente de for public de categoria A", "monumente de for public de categoria A", "obiectele de patrimoniu cultural - monumente de istorie şi cultură de categoria locală sau monumente de for public de categoria B", "monumente de for public de categoria B" şi "obiectele de patrimoniu cultural - situri arheologice".

7

art. 423/8 alin. (4) lit. a) - c) din Codul contravențional al Republicii Moldova

"specialiştii Agenţiei" şi "specialiştii direcţiilor/secţiilor/ serviciilor cultură".

Noţiunile citate poartă un caracter deficitar. Sunt problematice prevederile care reglementează subiecții competenți să constate contravenții, implicit să încheie procese-verbale cu privire la contravențiile constatate. În acest sens avem în vedere expresiile "specialiştii Agenţiei" de la alin. (4) lit.a) şi c) şi "specialiştii direcţiilor/secţiilor/serviciilor cultură" - de la lit. b) a alin. (4) al art. 423/8, conform proiectului. Astfel:

I. Utilizarea noţiunii "specialiști" poate crea confuzii de interpretare, or, conform Clasificatorului unic al funcțiilor publice, aprobat prin Legea nr. 155 din 21.07.2011, specialistul reprezintă o funcţie separată în lista funcțiilor de execuție în cadrul autorităților publice. Astfel, s-ar putea considera că au competența de a constata contravenții şi a încheia procese-verbale doar persoanele care dețin funcția de specialist, mai ales că prevederile Codului contravențional care reglementează agenţii constatatori face diferență între specialişti principali, specialiști coordonatori etc.

II. Formularea într-o manieră generală a subiecţilor competenți să constate contravenții lasă loc de interpretări abuzive, ceea ce la implementarea legii ar putea crea circumstanțe favorabile abuzurilor. Expresia "specialiştii Agenţiei" cuprinde atât specialişti care vor avea competenţă în a constat contravenţiile respective, cât şi specialişti care îşi desfăşoară activitatea în cadrul agenţiei, dar care nu au nici o tangenţă sau în virtutea funcţiei nu ar avea cum constata contravenții şi încheia proces-verbale, cum ar fi angajaţii subdiviziunii finanţe şi contabilitate, audit intern sau reurse umane. Pentru a evita astfel de confuzii şi exercitare abuzivă a competenţelor Agenţiei, este necesar de indicat mult mai exact care dintre angajaţii acesteia vor avea competenţa de a constat contravenţii şi încheia procese-verbale.

Expresiile vizate comportă un caracter corupţional şi urmează a fi revizuite.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

1. Pentru a evita astfel de confuzii la implementarea legii, se consideră optim de a utiliza o noţiune generică, fie "angajaţii", fie "persoanele cu funcţie de execuție şi persoanele cu funcție de conducere din cadrul Agenției" sau, respectiv "persoanele cu funcție de execuție şi persoanele cu funcție de conducere din cadrul direcţiilor, secțiilor, serviciilor cultură".

2. Se recomandă indicarea exactă a categoriei de angajaţi ai Agenţiei şi ai direcţiilor,secţiilor, serviciilor care vor avea competențele prevăzute de art. 423/8 din Codul contravențional, fie cei expres împuterniciți prin ordinul conducătorului Agenţiei sau al conducătorului autorităţii administraţiei publice locale din structura căreia face parte direcţia,secţia, serviciul cultură, fie prin acordarea competenţei vizate doar persoanelor cu funcţie de conducere. Alternative pot fi mai multe - este o problemă de oportunitate pe care urmează să o soluționeze autorul proiectului.



Suplimentar obiecțiilor de mai sus, menționăm că, se consideră necesară completarea proiectului Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative cu un articol separat - Dispoziții finale şi tranzitorii în care să se stabilească un anumit termen pentru Guvern, în care acesta va reuși să-şi aducă în concordanţă actele normative subordonate cu noile prevederi legale. În acest sens ne referim, în speță, la completarea regulamentului Agenției Naționale Arheologice cu norme privind competența acestei instituții de a constata contravenții şi de a încheia procese-verbale cu privire la contravenții.

Având în vedere că este necesară ajustarea cadrului normativ secundar la prevederile proiectului, iar pentru această ajustare este nevoie de timp, se recomandă instituirea unei prevederi conform căreia intrarea în vigoare a proiectului legii la care face referință prezentul raport de expertizei se va face într-o anumită perioadă de timp după publicare (spre exemplu în termen de 3 luni de la publicare), termen care va fi necesar şi suficient pentru revizuirea corespunzătoare a cadrului normativ secundar.

Concluzii

Proiectul Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative, elaborat nemijlocit de Ministerul Culturii şi promovat de Guvern, urmărește crearea unor mecanisme orientate spre asigurarea implementării efective şi eficiente a legilor-cadru privind patrimoniul cultural național, în special a Legii nr. 218 din 17.09.2010 privind protejarea patrimoniului arheologic, a Legii nr. 192 din 30.09.2011 monumentelor de for public, precum şi a Legii nr. 280 din 27.12.2011 privind protejarea patrimoniului cultural național mobil.

Mecanismele reglementate sunt orientate în special spre combaterea încălcărilor prevederilor actelor legislative indicate mai sus, în special prin instituirea răspunderii penal şi contravenționale pentru încălcările respective. Noile prevederi urmăresc, de asemenea, garantarea conservării şi utilizării durabile a patrimoniului cultural național, în special, a patrimoniului arheologic, or, acesta din urmă ar fi constituit obiectiv de interes public major, dar şi componentă fundamentală a strategiei naționale de dezvoltare durabilă.

Elaborarea şi promovarea proiectului a avut loc cu respectarea prescripțiilor privind legislația cu privire la transparența în procesul decizional, astfel, încât subiecții interesați de prevederile prezentului proiect au avut posibilitatea de a se expune asupra conținutului acestuia, această posibilitate menținându-se până la adoptarea proiectului în lectură finală.

În pofida scopurilor trasate de autor în acest proiect de lege, redacțiile normelor juridice propuse se caracterizează printr-un caracter problematic, manifestat în special prin prevederi afectate de elemente de coruptibilitate. Aceste deficiențe vor permite, ulterior, interpretări abuzive şi subiective, care vor genera practici defectuoase de aplicare a acestui act normativ, precum şi susține ineficiența repertoriului normativ în domeniu. Principalii factori de coruptibilitate care au fost identificați sunt: temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii; formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; introducerea termenilor noi care nu au o definiție în legislație sau în proiect; concurența normelor de drept; confundarea/dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeași încălcare; utilizarea termenilor diferiți cu referință la același fenomen/aceluiași termen pentru fenomene diferite; nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă etc.

Având în vedere că prevederile proiectului vizează două dintre cele mai aspre forme ale răspunderii juridice - răspunderea penală şi răspunderea contravențională, amendamentele propuse pentru examinare şi adoptare Legislativului urmează să fie conforme prescripțiilor art. 19 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, conform cărora, textul proiectului de act legislativ trebuie să corespundă următoarelor anumitor reguli, câteva dintre ele fiind:
- fraza se construiește conform normelor gramaticale, astfel încât să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înțeleasă ușor de orice subiect interesat;
- se utilizează termeni adecvați, compatibili cu cei utilizați în legislația comunitară ori similari lor, şi de o largă circulație;
- terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislației comunitare; se va utiliza unul şi același termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia.

Pornind de la cele expuse în prezentul raport de expertiză, promovarea în continuare a proiectului, din punct de vedere conceptual, este binevenită, dar adoptarea proiectului legii este oportun a fi realizată doar după înlăturarea tuturor deficiențelor identificate în prevederile acestuia.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei