Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.669

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



25 Martie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la asociațiile obștești – art.2, 30'1, 31, ș.a.; Codul fiscal – art.8, 12, 15'2, ș.a.; ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 49 din 22 Februarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la asociațiile obștești – art.2, 30'1, 31, ș.a.; Codul fiscal – art.8, 12, 15'2, ș.a.; ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Prin proiect, se propun modificări şi completări la: Legea nr. 837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti; Codul fiscal al RM, nr. 1163-XIII din 24.04.1997; Legea nr. 125-XVI din 11.05.2007 privind libertatea de conştiinţă, de gîndire şi de religie.

Potrivit notei informative, scopul proiectului este de a reglementa condiţiile de acces egal la mecanismul de desemnare procentuală pentru asociaţiile obşteşti şi instituţiile religioase, simplificarea modului de efectuare şi utilizare a desemnărilor procentuale, includerea unor reguli adecvate şi egale de raportare şi sancţionare în caz de utilizare neadecvată a surselor.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat.


6. Suficienţa argumentării. În pofida exigenţelor art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine decît o trecere în revistă a prevederilor.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În pofida exigenţelor art. 20 lit. c) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine referinţe la careva standarde internaţionale, dar nici la bunele practici în domeniu ale altor state.


8. Fundamentarea economico-financiară. Pornind de la esenţa reglementărilor, cheltuielile necesare implementării proiectului sînt raportabile unei anumite perioade fiscale. În pofida acestui fapt, dar şi în pofida art. 20 lit. d) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Prin proiect, se promovează anumite beneficii ale asociaţiilor obşteşti, precum şi ale cultelor religioase (ale părţilor componente ale acestora). În partea ce ţine de culte, pornind de la prevederile art. 31 alin. (4) din Constituţia RM, dar şi de la facilităţile fiscale oferite acestora, promovarea proiectului este nepotrivită interesului public.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Pornind de la pct. 14 din prezentul raport, proiectul conţine numeroase norme de blanchetă. Mai multe aspecte esenţiale rămîn neclare, fiind lăsate la discreţia Guvernului spre a fi reglementate. În acest sens, nefiind prescrise, prin lege, începuturile procedurilor administrative, nu putem fi siguri de caracterul neprejudiciabil al prevederilor promovate.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. A se vedea pct. 9 din prezentul raport.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Obiecţiile la formularea lingvistică a prevederilor proiectului se conţin în pct. 14 al prezentului raport.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine prevederi care ţin de activitatea autorităţilor publice. Aceste prevederi, în buna lor parte, conţin norme de blanchetă, fapt ce determină imprevizibilitatea modului cum vor fi reglementate (respectiv, exercitate de către autorităţi) atribuţiile delegate.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I pct. 1 - la completarea propusă a art. 2 alin. (4/1) din Legea nr. 837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti

1. Articolul 2: la alineatul (4/1) după cuvintele "Organizaţiile necomerciale" se completează cu cuvintele "cu statut".

În conformitate cu art. 19 lit. e) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, terminologia utilizată într-un act trebuie să fie constantă şi uniformă. Legea nr. 837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti, cu excepţia unor norme introduse prin Legea nr. 158 din 18.07.2014, operează cu noţiunea de "asociaţie obştească", nu "organizaţie necomercială".

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative

În tot cuprinsul Legii nr. 837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti, dar şi în tot cuprinsul proiectului, substituirea sintagmei "organizaţie necomercială" prin sintagma "asociaţie obştească".

2

Art. I pct. 7 - la redacţia art. 33/3 alin. (2) din Legea nr. 837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti

... (2) Cererea de participare la mecanismul de desemnare procentuală se depune la Ministerul Justiţiei în modul stabilit de Guvern. ...

Prevederile conţin norme de blanchetă. Normele de blanchetă contribuie la apariţia altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Completarea cu prevederi care ar conţine începuturi de proceduri, inclusiv autoritatea (subdiviziunea) care examinează cererea şi termenele în care se emite decizia referitoare la cerere.

3

Art. I pct. 7 - la redacţia art. 33/3 alin. (4) din Legea nr. 837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti

... (4) Organizaţiile necomerciale care au beneficiat de desemnări procentuale vor prezenta rapoarte de utilizare a mijloacelor financiare obţinute în urma desemnării procentuale în modul stabilit de Guvern.

Prevederile conţin norme de blanchetă.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Completarea cu prevederi care ar conţine începuturi de raportare, inclusiv: tipul raportului, autoritatea căreia i se depune, termenele de raportare etc.

4

Art. II pct. 3 - la redacţia art. 15/2 alin. (1) din Codul fiscal al RM, nr. 1163 din 24.04.1997

(1) Contribuabilul persoană fizică care nu are datorii la impozitul pe venit pentru perioadele fiscale anterioare este în drept de a desemna un cuantum procentual de 2 % din suma impozitului pe venit calculat anual la buget către beneficiarii indicaţi la alin. (3), începînd cu 1 ianuarie a anului de desemnare pînă la data depunerii declaraţiei cu privire la impozitul pe venit, în modul stabilit de Guvern.

Prevederile conţin norme de blanchetă. Prevederile nu oferă nici o claritate asupra unor aspecte esenţiale, în mod special cele legate de transferul nemijlocit al mijloacelor băneşti. În acelaşi sens reţinem obiecţia şi pentru redacţia propusă a alin. (6) din acelaşi articol.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

În sensul obiecţiei, concretizarea prevederilor. În acelaşi sens, reţinem recomandarea şi pentru redacţia propusă a alin. (6) din acelaşi articol.

5

Art. II pct.3 - la redacţia art. 15/2 alin. (2) lit. a) din Codul fiscal al RM, nr. 1163 din 24.04.1997

... (2)Beneficiarii desemnării procentuale sunt: (a) organizaţiile necomerciale care desfăşoară activităţi de utilitate publică în conformitate cu art. 30 al Legii cu privire la asociaţiile obşteşti, cu condiţia că acestea îşi desfăşoară activitatea timp de cel puţin un an pînă la înregistrarea în lista menţionată la alin. (3) şi nu au datorii la bugetul public naţional pentru perioadele fiscale anterioare şi" ...

1) În conformitate cu art. 32 alin. (6) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, articolul poate avea diviziuni, însemnate cu litere latine mici şi o paranteză. 2) Prevederile conţin norme de trimitere eronată la alin. (4), care nu cuprinde reglementări la listă (reglementările în cauză se regăsesc în alin. (3) al aceluiași articol).

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative

Pornind de la obiecţie, revizuirea normelor.

6

Art. II pct. 3 - la redacţia art. 15/2 alin. (2) lit. b) din Codul fiscal al RM, nr. 1163 din 24.04.1997

... (b) cultele religioase şi părţile componente ale acestora care desfăşoară activităţi sociale, morale, culturale sau de caritate, cu condiţia că acestea îşi desfăşoară activitatea timp de cel puţin 1 an pînă la înregistrarea în lista menţionată la alin. (4) şi nu au datorii la bugetul public naţional pentru perioadele fiscale anterioare. ...

1) Reţinem obiecţiile de la art. II pct. 3 - la redacţia art. 15/2 alin. (2) lit. a ) din Codul fiscal al RM, nr. 1163 din 24.04.1997. 2) A se vedea obiecţia din pct. 9 al prezentului raport. Obiecţia se reţine pentru întreg cuprinsul proiectului.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Promovarea intereselor contrar interesului public

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

Excluderea normelor ce ţin de cultele religioase şi părţile componente ale acestora. Recomandarea este reţinută pentru întreg cuprinsul proiectului, în mod special - art. II punctele 3 şi 6, art. III din proiect.

7

Art. II pct. 3 - la redacţia art. 15/2 alin. (3)

... (3) Lista beneficiarilor desemnării procentuale este stabilită anual de Ministerul Justiţiei şi se publică pe pagina web a Ministerului Justiţiei pînă la 31 decembrie a anului pentru care se face desemnarea. ..

Pornind de la esenţă şi domeniul de reglementare, normele sînt mai potrivite în conţinutul Legii nr. 837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti.

Alte riscuri
Norme nepotrivite domeniului de reglementare

Excluderea normelor cu includerea acestora în conţinutul Legii nr. 837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti.





Concluzii

Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, categoria actului fiind de lege organică, ceea ce corespunde rigorilor constituţionale (articolele 72 şi 73 din Constituţia RM).

Prin proiect, se propun modificări şi completări la: Legea nr. 837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociaţiile obşteşti; Codul fiscal al RM, nr. 1163-XIII din 24.04.1997; Legea nr. 125-XVI din 11.05.2007 privind libertatea de conştiinţă, de gîndire şi de religie.

Potrivit notei informative, scopul proiectului este de a reglementa condiţiile de acces egal la mecanismul de desemnare procentuală pentru asociaţiile obşteşti şi instituţiile religioase, simplificarea modului de efectuare şi utilizare a desemnărilor procentuale, includerea unor reguli adecvate şi egale de raportare şi sancţionare în caz de utilizare neadecvată a surselor.

În pofida exigenţelor art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine decît o trecere în revistă a prevederilor şi nu conţine: referinţe la careva standarde internaţionale, dar nici la bunele practici în domeniu ale altor ţări; fundamentare economico-financiară.

Prin proiect, se promovează anumite beneficii ale asociaţiilor obşteşti, precum şi ale cultelor religioase (ale părţilor componente ale acestora). În partea ce ţine de culte, pornind de la prevederile art. 31 alin. (4) din Constituţia RM, dar şi de la facilităţile fiscale oferite acestora, promovarea proiectului nu este suficient de potrivită interesului public.

Pornind de la Analiza detaliată a elementelor potenţial coruptibile (pct. 14 din prezentul raport), proiectul conţine numeroase norme de blanchetă. Mai multe aspecte esenţiale rămîn neclare, fiind lăsate la discreţia Guvernului spre a fi reglementate. În acest sens, nefiind prescrise, prin lege, începuturile procedurilor administrative, nu putem fi siguri de caracterul neprejudiciabil al prevederilor promovate, dar nici de eventuala eficienţă a acestora la aplicare.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei