Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.666

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



21 Martie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind moratoriul asupra controlului de stat

(înregistrat în Parlament cu numărul 33.2016 din 16 Februarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind moratoriul asupra controlului de stat
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În mod practic, prin proiect, se suspendă aplicarea unui șir de prevederi din mai multe legi organice (cu titlu de exemplu, Legea nr. 131 din 08.06.2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător). Pornind de la această constatare, categoria actului legislativ este justificată, fapt care, însă, nu justifică, la general, proiectul.

Este de remarcat depăşirea competenţelor Ministerului Justiţiei la elaborarea proiectului. Potrivit pct. 5 subpct. 2) lit. a) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 736 din 03.10.2012, Ministerul Justiţiei poate elabora proiecte de acte normative în domeniul justiţiei şi protecţiei drepturilor omului.


3. Transparenţa decizională Proiectul de lege şi nota informativă au fost plasate pe web-site-ul Parlamentului, însă fără a fi însoţite de rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării, dar şi fără a fi însoţite de rezultatele consultărilor publice ale proiectului.

Este de menţionat şi nerespectarea art. 3 alin. (4) din Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, care prevede consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în privinţa proiectelor de acte normative, care pot avea impact social, economic, de mediu (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice), proiectul de lege supus expertizei încadrîndu-se în această categorie de proiecte.

Mai mult, la examinarea proiectului, nu a fost respectat termenul de cooperare cu societatea civilă, stabilit prin pct. 4.3.1. din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea nr. 373 din 29.12.2005, şi anume 15 zile lucrătoare de la data plasării proiectului pe web-site-ul Parlamentului. În speţă, proiectul a fost înregistrat la 16.02.2016, pentru ca să fie dezbătut în prima lectură la 25.02.2016.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit preambulului, proiectul urmăreşte scopul creării condiţiilor favorabile dezvoltării mediului de afaceri, al optimizării legislative şi instituţionale a controalelor asupra activităţii persoanelor fizice şi juridice care desfăşoară activitate de întreprinzător şi al creării premiselor pentru evaluarea costurilor aferente efectuării controalelor de stat asupra activităţii de întreprinzător.

Totodată, pornind de la nota informativă, proiectul a fost elaborat în vederea limitării modalităţilor de intervenţie abuzivă a statului în activitatea persoanelor fizice şi juridice ce desfăşoară activitate de întreprinzător.

În primul rînd, este de remarcat, că ar fi preferabilă nu limitarea, ci excluderea modalităţilor de intervenţie abuzivă a statului în activitatea persoanelor fizice şi juridice ce desfăşoară activitate de întreprinzător. În al doilea rînd, nu este clar cum va fi realizat scopul, dacă nu se intenţionează o analiză fundamentală a condiţiilor, care au generat aceste abuzuri, o eventuală reformare (optimizare) a sistemului organelor abilitate cu exercitarea controlului de stat, dar şi o eventuală reformare (optimizare) a sistemului organelor de drept menite să asigure urmărirea şi sancţionarea funcţionarilor care au comis abuzuri în exercitarea atribuţiilor de control.

De altfel, în pofida prevederilor art. 50 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, Legea nr. 131 din 08.06.2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător nu a fost supusă reexaminării. În virtutea normelor citate, reexaminarea actelor legislative constă în analiza conţinutului lor pentru evaluarea eficienţei juridice la etapa respectivă de dezvoltare a relaţiilor sociale. Periodicitatea reexaminării actelor legislative este de cel puţin o dată la 2 ani. Reexaminarea trebuia să se efectueze de către organele de specialitate ale Parlamentului şi de alte organe responsabile de sistematizarea legislaţiei. În urma reexaminării, ar fi putut fi înaintate propuneri de modificare şi completare a actelor legislative relevante controlului de stat, în vederea actualizării lor, care, eventual, ar fi permis depăşirea problemelor în domeniu, inclusiv excluderea abuzurilor în exercitarea atribuţiilor de control de stat.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Constatarea este valabilă doar în partea ce ţine de plasarea notei informative pe web-site-ul Parlamentului. Adiţional, a se vedea punctele 3 şi 6 din prezentul raport.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă La promovarea proiectului nu a fost respectat termenul de cooperare cu societatea civilă, stabilit prin pct. 4.3.1. din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea nr. 373 din 29.12.2005, şi anume 15 zile lucrătoare de la data plasării proiectului pe web-site-ul Parlamentului. În speţă, proiectul a fost înregistrat la 16.02.2016, pentru ca să fie dezbătut în prima lectură la 25.02.2016.


7. Suficienţa argumentării. În pofida exigenţelor stabilite de art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă la proiect nu conţine o analiză fundamentală a următoarelor aspecte:
- condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
- efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
- referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările în cauză;
- fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli şi de altă natură;
- actul de analiză a impactului de reglementare, proiectul vizînd persoane fizice şi juridice care desfăşoară activitate de întreprinzător.

Totodată, în pofida prevederilor art. 22 alineatele (4), (5), (6) şi (7) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, proiectul nu a fost supus expertizelor economică, financiară, ştiinţifică şi ecologică. Acestea trebuiau a fi efectuate pentru a releva în mod special următoarele aspecte:
- evidenţierea aspectelor pozitive şi negative ale proiectului privind asigurarea reformelor, relevarea avantajelor economice şi de altă natură, semnalarea deficienţelor economice şi prognozarea consecinţelor economice negative;
- evaluarea cheltuielilor financiare pentru realizarea noilor reglementări;
- semnalarea deficienţelor financiare şi prognozarea consecinţelor financiare negative ale proiectului;
- fundamentarea oportunităţii elaborării proiectului în raport cu posibilităţile economico-financiare ale statului;
- pornind de la faptul că proiectul vizează şi controlul ecologic (protecţia mediului şi folosirea resurselor naturale), coordonarea proiectului cu legislaţia ecologică în vigoare şi cu reglementările în materia respectivă ale legislaţiei comunitare, asigurarea ocrotirii sănătăţii omului şi protecţia mediului înconjurător, prognozarea consecinţelor ecologice.

Mai mult, nota informativă ar fi trebuit să fie actualizată. Astfel, potrivit notei, se propun şi unele modificări la art. 9 din Legea nr. 131 din 08.07.2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător, modificări care nu se regăsesc în proiect.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În pofida art. 20 lit. c) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu include referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Nota informativă nu conţine nici referinţe la alte standarde internaţionale relevante.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit autorului, implementarea acestui proiect nu necesită alocarea resurselor financiare suplimentare de la bugetul de stat. Totodată, în nota informativă, autorul insistă asupra faptului că, urmare a suspendării pentru 3 luni a controalelor de stat, vor fi făcute economii de la bugetul de stat în partea ce ţine de cheltuielile aferente efectuării controalelor respective. Luînd act de argumentele autorului, este de remarcat că proiectul nu conţine nici o estimare a acestor economii, nefiind clar dacă în acestea vor intra salariile angajaţilor organelor de control (salarii preconizate şi nevalorificate). În atare condiţii, constatăm proiectul ca unul nefundamentat economico-financiar. Or, este evident că suspendarea controalelor ar trebui să producă anumite modificări şi în statele de personal, sarcina de muncă a personalului reducîndu-se substanţial, dar şi reducerea bugetelor alocate organelor abilitate cu funcţii de exercitare a controlului de stat.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. În condiţiile art. 20 lit. e) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului. În pofida exigenţelor citate, proiectul nu a fost supus analizei impactului de reglementare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul stabileşte şi promovează expres interese şi beneficii ale persoanelor fizice şi juridice, care desfăşoară activitate de întreprinzător. Aceste interese şi beneficii nu sunt suficient de corelate interesului public general. Reţinem constatarea de față, pornind de la esenţa, dar şi calitatea prevederilor, precum şi de la lipsa unei justificări clare şi suficiente a reglementărilor.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Pornind de la esenţa şi calitatea prevederilor, în lipsa unei justificări clare şi suficiente, proiectul ar putea aduce atingere atît intereselor individuale în mai multe domenii (cum ar fi, asigurarea sănătăţii publice, siguranţa alimentelor, protecţia mediului şi folosirea resurselor naturale, calitatea şi conformitatea produselor şi serviciilor etc.), cît şi interesului public.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul conţine norme incompatibile cu prevederile altor acte legislative (a se vedea pct. 3 din Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile). La fel, au fost reţinute obiecţii referitoare la concurenţa interioară a normelor (a se vedea punctele 6 şi 7 din Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile).


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Nu au fost reţinute obiecţii substanţiale la formularea lingvistică a prevederilor proiectului.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte anumite atribuţii ale autorităţilor publice (Guvern şi Ministerul Economiei), referitor la care au fost reţinute obiecţii la punctele 4, 5 şi 8 din Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 1 alin. (1)

(1) Se stabileşte moratoriul asupra controlului de stat, inclusiv fiscal, financiar, vamal, privind calitatea produselor/serviciilor, sănătatea publică, a parametrilor tehnologici şi/sau a cerinţelor specifice pentru genul de activitate desfăşurat, privind respectarea normelor de protecţie a muncii, sanitare şi de apărare împotriva incendiilor, planificat sau inopinat, efectuate la faţa locului, la sediile, locurile de desfăşurare a activităţii sau de păstrare a bunurilor persoanelor care desfăşoară activitate de întreprinzător, de către organele abilitate cu dreptul de a iniţia controale în baza prevederilor Legii nr. 131 din 8 iunie 2012 privind controlul de stat al activităţii de întreprinzător, Codului fiscal nr. 1163-XIII din 24 aprilie 1997, Codului vamal al Republicii Moldova nr. 1149-XIV din 20 iulie 2000, Legii nr. 171 din 11 iulie 2012 privind piaţa de capital, Legii nr. 320 din 27 decembrie 2012 cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului, precum şi ale altor acte normative care reglementează controlul de stat, pentru o perioadă de 3 luni.

În conformitate cu art. 3 alin. (4) din Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, autorităţile publice sunt obligate să consulte cetăţenii, asociaţiile constituite în corespundere cu legea, alte părţi interesate în privinţa proiectelor de acte normative, care pot avea impact social, economic, de mediu (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice). În pofida acestor prevederi, proiectul nu a fost supus consultărilor publice, deşi, în mod evident, va avea impact social, economic şi de mediu. Or, prevederile proiectului, pornind de la anexa nr. 1 a Legii nr. 131 din 08.06.2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător, se extind, cu excepţiile din art. 1 alin. (2), asupra controlului: economico-financiar; în domeniul asigurării sănătăţii publice; sanitar-veterinar; fitosanitar; siguranţa alimentelor; protecţia mediului şi folosirea resurselor naturale; urbanism şi construcţii; calitatea şi conformitatea produselor şi serviciilor; siguranţa şi securitatea în transport; energetică; comunicaţii electronice şi poştale; audiovizualul; protecţia muncii; geodezie, cartografie, geoinformatică şi relaţii funciare; protecţia civilă; migraţia de muncă; protecţia drepturilor la inviolabilitatea vieţii private, la secretul personal şi familial; supravegherea tehnică şi securitatea industrială; licenţierea activităţii de întreprinzător; radioprotecţie, securitate nucleară şi radiologică, securitate fizică a obiectelor nucleare şi radiologice. Astfel, au fost încălcate exigenţele art. 21 alin. (1) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, care prevăd obligativitatea consultării publice a proiectelor de acte legislative în modul prevăzut de lege. La fel, pornind de la eventualul impact (nu neapărat benefic) al prevederilor, proiectul urma să fie supus, în mod obligatoriu, expertizelor economice, financiare, ştiinţifice şi ecologice. Astfel, la elaborarea proiectului, au fost ignorate exigenţele art. 22 alineatele (4), (5), (6) şi (7) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative. Totodată, este de menţionat că sintagma "precum şi ale altor acte normative care reglementează controlul de stat", constituind o normă de trimitere, ar putea genera interpretări abuzive în aplicare, prevederile din proiect extinzîndu-se discreţionar şi asupra altor tipuri de control.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative.

Reexaminarea oportunităţii legii. Excluderea sintagmei ", precum şi ale altor acte normative care reglementează controlul de stat,".

2

Art. 1 alin. (2) lit. h)

... h) de Comisia Naţională a Pieţei Financiare asupra persoanelor fizice şi juridice care desfăşoară activitate de asigurare. ... "

Nu este clar motivul pentru care nu au fost exceptate de la aplicarea proiectului celelalte domenii specifice controlului financiar. Pornind de la actuala criză în sistemul financiar, omisiunea este mai mult decît nejustificată. La fel, nu este clar motivul pentru care nu au fost exceptate de la aplicarea proiectului persoanele fizice şi juridice care desfăşoară activitate de întreprinzător şi în privinţa cărora au fost constatate încălcări într-o anumită perioadă anterioară moratoriului.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Alte riscuri
Norme nejustificate.

Excluderea sintagmei "asupra persoanelor fizice şi juridice care desfăşoară activitate de asigurare". Completarea prevederilor cu norme, prin care s-ar excepta de la aplicarea proiectului persoanele fizice şi juridice care desfăşoară activitate de întreprinzător şi în privinţa cărora au fost constatate încălcări într-o anumită perioadă anterioară moratoriului.

3

Art. 2 alin. (1)

(1) Prin derogare de la prevederile art. 1 alin. (2) din prezenta lege, în cazurile în care există un pericol iminent pentru viaţă, sănătate, securitatea economică a statului şi mediu, organul abilitat cu funcţii de control adresează Ministerului Economiei un demers privind iniţierea procedurii de control de stat la faţa locului, în care se indică: ...

Condiţiile, în care se prescrie admisibilitatea unui demers privind iniţierea procedurii de control de stat la faţa locului, sunt formulate prea general şi ambiguu pentru a întemeia derogarea de la prevederile legale, făcînd posibilă interpretarea abuzivă, la aplicare, a normelor. Totodată, prevederile contravin, într-un anumit sens, prevederilor art. 10 din Legea nr. 131 din 08.06.2012, potrivit cărora autoritatea administraţiei publice centrale de monitorizare a controalelor este Cancelaria de Stat.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea condiţiilor care ar face admisibil demersul privind iniţierea procedurii de control de stat la faţa locului.

4

Art. 2 alin. (2)

Ministerul Economiei analizează demersul privind iniţierea procedurii la faţa locului şi se expune prin decizie, în aceeaşi zi, asupra necesităţii efectuării acestuia. Regulamentul privind procedura de examinare a demersului privind iniţierea controlului de stat la faţa locului se aprobă de către Guvern şi se publică pe pagina web oficială a acestuia.

Pornind de la obiecţiile reţinute pentru art. 2 alin. (1) din proiect, în mod practic, se oferă Ministerului Economii atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive. Nivelul de coruptibilitate a normelor este sporit şi prin prevederea aprobării de către Guvern a Regulamentului privind procedura de examinare a demersului privind iniţierea controlului de stat la faţa locului.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Concretizarea condiţiilor care ar face admisibil demersul privind iniţierea procedurii de control de stat la faţa locului. Pentru a diminua potenţialul coruptibil al normelor, ar fi preferabilă stabilirea prin lege a procedurii privind examinarea demersului.

5

Art. 2 alin. (4)

(4) Controalele de stat la faţa locului se desfăşoară în conformitate cu procedura stabilită de lege pentru controalele inopinate, cu respectarea restricţiilor prevăzute de prezenta lege, în limitele prevăzute în decizia Ministerului Economiei.

Pornind de la obiecţiile reţinute pentru art. 2 alineatele (1) şi (2), prin normele din art. 2 alin. (4), Ministerului Economiei sunt delegate atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Concretizarea condiţiilor care ar face admisibil demersul privind iniţierea procedurii de control de stat la faţa locului. Pentru a diminua potenţialul coruptibil al normelor, ar fi preferabilă stabilirea prin lege a procedurii privind examinarea demersului. La art. 2 alin. (4), excluderea cuvintelor: ", în limitele prevăzute în decizia Ministerului Economiei".

6

Art. 3 alin. (1)

(1) Organului abilitat cu funcţii de control i se interzice, în procesul realizării controlului de stat la faţa locului prevăzut la art. 1 alin. (2) şi art. 2 din prezenta lege, să ridice bunuri, documente sau alte obiecte purtătoare de informaţii. ...

Normele sunt concurente cu nomele din art. 1 alin. (2). Pe de o parte, prin art. 1 alin. (2), se prevede că prevederile din proiect nu se aplică unui şir de controale, pe de altă parte, prin art. (3) alin. (1), se interzice, în cadrul aceluiaşi tip de controale, ridicarea bunurilor şi obiectelor purtătoare de informaţii.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

La art. 3 alin. (1), excluderea sintagmei "art. 1 alin. (2)".

7

Art. 4 alin. (1)

(1) În procesul realizării controlului prevăzut la art. 1 alin. (2) lit. b)-h) şi art. 2 din prezenta lege, organului abilitat cu funcţii de control i se interzice să aplice sechestru sau sigilii pe bunuri, încăperi sau oricare ale obiecte sau să întreprindă alte măsuri ce vor conduce la suspendarea completă sau parţială a activităţii persoanei supuse controlului, cu excepţia cazurilor în care continuarea activităţii ar cauza iminent daune grave vieţii sau sănătăţii oamenilor.

Normele sunt concurente cu nomele din art. 1 alin. (2). Pe de o parte, prin art. 1 alin. (2), se prevede că prevederile din proiect nu se aplică unui şir de controale, pe de altă parte, prin art. (4) alin. (1), se interzice, în cadrul aceluiaşi tip de controale, aplicarea sechestrului sau sigiliilor pe bunuri, încăperi sau oricare ale obiecte sau întreprinderea altor măsuri ce vor conduce la suspendarea completă sau parţială a activităţii persoanei supuse controlului.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

La art. 4 alin. (1), excluderea sintagmei "art. 1 alin. (2)".

8

Articolul 6. Prelungirea moratoriului asupra controlului de stat

(1) La expirarea termenului stabilit la art. 1 alin. (1), Guvernul este în drept să prelungească moratoriul asupra controlului de stat în cazul şi în măsura în care aceasta este posibil fără a pune în pericol acumularea veniturilor la bugetul de stat, viaţa şi sănătatea populaţiei, executarea obligaţiilor ce rezultă din tratatele internaţionale sau ordinea publică. (2) Prelungirea moratoriului asupra controlului de stat se dispune de fiecare dată pentru o perioadă de cel mult 3 luni.

Prin formula "este în drept", fără a concretiza clar şi univoc condiţiile în care se aplică normele, Guvernului i se deleagă atribuţii extensive de reglementare, făcînd prevederile proiectului imprevizibile (cu o aplicabilitate nedefinită în timp). De altfel, aceste prevederi ignoră, într-un anumit sens, exigenţele art. 34 alin. (4) din Legea nr. 780 din 17.12.2001 privind actele legislative, urmînd a se asigura aplicabilitatea determinată în timp a prevederilor din proiect.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

Excluderea oricăror competenţe ale Guvernului în prelungirea termenului moratoriului.





Concluzii

Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei. Remarcăm depăşirea competenţelor Ministerului Justiţiei la elaborarea proiectului. Potrivit pct. 5 subpct. 2) lit. a) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 736 din 03.10.2012, Ministerul Justiţiei poate elabora proiecte de acte normative în domeniul justiţiei şi protecţiei drepturilor omului.

De asemenea, invocăm nerespectarea art. 3 alin. (4) din Legea nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, care prevede consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în privinţa proiectelor de acte normative, care pot avea impact social, economic, de mediu (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice), proiectul de lege supus expertizei încadrîndu-se în această categorie de proiecte.

La promovarea proiectului nu a fost respectat termenul de cooperare cu societatea civilă, stabilit prin pct. 4.3.1. din Concepţia privind cooperarea dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea nr. 373 din 29.12.2005, şi anume 15 zile lucrătoare de la data plasării proiectului pe web-site-ul Parlamentului. În speţă, proiectul a fost înregistrat la 16.02.2016, pentru ca să fie dezbătut în prima lectură la 25.02.2016.

În pofida exigenţelor stabilite de art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă la proiect nu conţine o analiză fundamentală a următoarelor aspecte:
• condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
• efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
• referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările în cauză;
• fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli şi de altă natură;
• actul de analiză a impactului de reglementare, proiectul vizînd persoane fizice şi juridice care desfăşoară activitate de întreprinzător.

Totodată, în pofida prevederilor art. 22 alineatele (4), (5), (6) şi (7) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, proiectul nu a fost supus expertizelor economică, financiară, ştiinţifică şi ecologică. Acestea trebuiau a fi efectuate pentru a releva în mod special următoarele aspecte:
• evidenţierea aspectelor pozitive şi negative ale proiectului privind asigurarea reformelor, relevarea avantajelor economice şi de altă natură, semnalarea deficienţelor economice şi prognozarea consecinţelor economice negative;
• evaluarea cheltuielilor financiare pentru realizarea noilor reglementări;
• semnalarea deficienţelor financiare şi prognozarea consecinţelor financiare negative ale proiectului;
• fundamentarea oportunităţii elaborării proiectului în raport cu posibilităţile economico-financiare ale statului;
• pornind de la faptul că proiectul vizează şi controlul ecologic (protecţia mediului şi folosirea resurselor naturale), coordonarea proiectului cu legislaţia ecologică în vigoare şi cu reglementările în materia respectivă ale legislaţiei comunitare, asigurarea ocrotirii sănătăţii omului şi protecţia mediului înconjurător, prognozarea consecinţelor ecologice.

Mai mult, nota informativă urma a fi actualizată. Astfel, potrivit notei, se propun şi unele modificări la art. 9 din Legea nr. 131 din 08.07.2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător, modificări care nu se regăsesc în proiect.

În pofida art. 20 lit. c) din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă nu include referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Nota informativă nu conţine nici referinţe la alte standarde internaţionale relevante.

Potrivit autorului, implementarea acestui proiect nu necesită alocarea resurselor financiare suplimentare de la bugetul de stat. Totodată, în nota informativă, autorul insistă asupra faptului că, urmare a suspendării pentru 3 luni a controalelor de stat, vor fi făcute economii de la bugetul de stat în partea ce ţine de cheltuielile aferente efectuării controalelor respective. Luînd act de argumentele autorului, este de remarcat că proiectul nu conţine nici o estimare a acestor economii, nefiind clar dacă în acestea vor intra salariile angajaţilor organelor de control (salarii preconizate şi nevalorificate). În atare condiţii, constatăm proiectul ca unul nefundamentat economico-financiar. Or, este evident că suspendarea controalelor ar trebui să aducă la anumite modificări şi în statele de personal, sarcina de muncă a personalului reducîndu-se substanţial, dar şi la reducerea bugetelor alocate organelor abilitate cu funcţii de exercitare a controlului de stat.

Proiectul stabileşte şi promovează expres interese şi beneficii ale persoanelor fizice şi juridice, care desfăşoară activitate de întreprinzător. Aceste interese şi beneficii nu sunt suficient de corelate interesului public general. Reţinem constatarea, pornind de la esenţa, dar şi calitatea prevederilor (mai multe elemente de coruptibilitate au fost identificate), precum şi de la lipsa unei justificări clare şi suficiente a reglementărilor.

Pornind de la esenţa şi calitatea prevederilor, în lipsa unei justificări clare şi suficiente, proiectul ar putea aduce atingere atît intereselor individuale în mai multe domenii (cum ar fi, asigurarea sănătăţii publice, siguranţa alimentelor, protecţia mediului şi folosirea resurselor naturale, calitatea şi conformitatea produselor şi serviciilor etc.), cît şi interesului public.

Proiectul conţine norme incompatibile cu prevederile altor acte legislative (a se vedea pct. 3 din Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile). La fel, au fost reţinute obiecţii referitoare la concurenţa interioară a normelor (a se vedea punctele 6 şi 7 din Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile).

Proiectul stabileşte anumite atribuţii ale autorităţilor publice (Guvern şi Ministerul Economiei), referitor la care au fost reţinute obiecţii la punctele 4, 5 şi 8 din Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.

Potrivit preambulului, proiectul urmăreşte scopul creării condiţiilor favorabile dezvoltării mediului de afaceri, al optimizării legislative şi instituţionale a controalelor asupra activităţii persoanelor fizice şi juridice care desfăşoară activitate de întreprinzător şi al creării premiselor pentru evaluarea costurilor aferente efectuării controalelor de stat asupra activităţii de întreprinzător. Totodată, pornind de la nota informativă, proiectul a fost elaborat în vederea limitării modalităţilor de intervenţie abuzivă a statului în activitatea persoanelor fizice şi juridice ce desfăşoară activitate de întreprinzător.

În primul rînd, este de remarcat, că ar fi preferabilă nu limitarea, ci excluderea modalităţilor de intervenţie abuzivă a statului în activitatea persoanelor fizice şi juridice ce desfăşoară activitate de întreprinzător. În al doilea rînd, nu este clar cum va fi realizat scopul, dacă nu se intenţionează o analiză fundamentală a condiţiilor, care au generat aceste abuzuri, o eventuală reformare (optimizare) a sistemului organelor abilitate cu exercitarea controlului de stat, dar şi o eventuală reformare (optimizare) a sistemului organelor de drept menite să asigure urmărirea şi sancţionarea funcţionarilor care au comis abuzuri în exercitarea atribuţiilor de control.

De altfel, în pofida prevederilor art. 50 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, Legea nr. 131 din 08.06.2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător nu a fost supusă reexaminării. În virtutea normelor citate, reexaminarea actelor legislative constă în analiza conţinutului lor pentru evaluarea eficienţei juridice la etapa respectivă de dezvoltare a relaţiilor sociale. Periodicitatea reexaminării actelor legislative este de cel puţin o dată la 2 ani. Reexaminarea trebuia să se efectueze de către organele de specialitate ale Parlamentului şi de alte organe responsabile de sistematizarea legislaţiei. În urma reexaminării, ar fi putut fi înaintate propuneri de modificare şi completare a actelor legislative relevante controlului de stat, în vederea actualizării lor, care, eventual, ar fi permis depăşirea problemelor în domeniu, inclusiv excluderea abuzurilor în exercitarea atribuţiilor de control de stat.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei