Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.665

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



26 Februarie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea unor acte legislative (Codul contravențional – art.109, 110, 111, ș.a.; Codul penal – art.223, 224, 225, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 469 din 16 Noiembrie 2015)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea unor acte legislative (Codul contravențional – art.109, 110, 111, ș.a.; Codul penal – art.223, 224, 225, ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legile supuse amendării sînt legi organice, pe cale de consecință și legea de modificare şi completare a acestora, la fel, este lege organică.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative și din esența prevederilor proiectului, acesta are ca scop modificarea Codului contravenţional şi Codului penal în sensul înăspririi sancţiunilor pecuniare care se aplică pentru comiterea contravenţiilor şi infracţiunilor din domeniul protecţiei mediului şi ecologiei.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat, întrucît de la momentul înregistrării proiectului de lege în Parlament (16.11.2015) şi pînă în prezent nu a fost examinat de Plenul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001, nota informativă urmează să conțină: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui; c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură etc. Totodată, conform art.47 alin.(6) din legea nr.797/1996, proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se depun spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, conform cerinţelor legii nr.780/2001.

Deși autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede cerințele legii. Nota informativă la proiectul de lege prezentat nu conține informații și date statistice, calcule economico-financiare și de altă natură necesare determinării oportunității normelor din proiect (majorarea amenzilor de cinci ori), etc.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate (în mod special Ministerului Justiției), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. De remarcat că, dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor în nota informativă și pe pagina web a Parlamentului, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege, etc.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Autorul nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea cu reglementările legislaţiei comunitare și alte standarde internaționale. În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară a acestuia, din care considerente nu cunoaștem dacă proiectul de lege presupune sau nu cheltuieli financiare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Mai detaliat ne expunem în pct.14 al Raportului de expertiză.

Totodată, trebuie de notat faptul existenței pe rol în Parlament a mai multor proiecte de legi prin care se propune modificarea Codului contravențional și Codului penal al Republicii Moldova (ex: nr. 354 din 30.09.2015, nr.417 din 30.10.2015, nr.458 din 12.11.2015, nr.465 din 13.11.2015, nr.285 din 16.07.2015, nr.308 din 24.08.2015, nr.316 din 04.09.2015, etc.). Potrivit prevederilor art.56 alin.(3) - (5) din Regulamentul Parlamentului nr.797/2007: "(3) Dacă există mai multe proiecte de acte legislative în aceeaşi problemă, bazate pe aceeaşi concepţie, comisia examinează fiecare proiect în parte şi le propune Parlamentului pentru a fi înglobate în cel mai cuprinzător şi rezonabil proiect pentru lectura a doua. (4) În situaţia în care dezbaterii Parlamentului sînt supuse mai multe proiecte de acte legislative ce vizează aceeaşi problemă, care însă au la bază diferite concepţii, Parlamentul, la propunerea comisiei sesizate în fond, va hotărî, prin votul majorităţii deputaţilor prezenţi, care proiect va fi dezbătut ca proiect de bază. Celelalte proiecte vor fi considerate de alternativă. (5) Dacă sînt înregistrate mai multe proiecte de acte legislative ce vizează modificarea şi/sau completarea mai multor articole din același act legislativ, la propunerea comisiei sesizate în fond, acestea pot fi comasate, pentru examinare în lectura a doua, într-un singur proiect."


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.I pct.1, pct.2

1. La articolul109: Alin. (1) sintagma ,,de la 20 la 40 de unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 100 la 200 de unităţi convenţionale”, iar sintagma ,,de la 200 la 400 de unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 1000 la 2000 de unităţi convenţionale”. Alin. (2) sintagma ,,de la 40 la 50 de unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 200 la 250 de unităţi convenţionale”, iar sintagma ,,de la 400 la 500 de unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 2000 la 2500 de unităţi convenţionale”. Alin. (3) sintagma ,,de la 20 la 50 de unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 100 la 250 de unităţi convenţionale”, iar sintagma ,,de la 100 la 200 de unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 500 la 1000 de unităţi convenţionale”. 2. La articolul 110: Alin. (1) sintagma ,,de la 20 la 40 de unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 100 la 200 de unităţi convenţionale”, iar sintagma ,,de la 200 la 400 de unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 1000 la 2000 de unităţi convenţionale”. Alin. (2) sintagma ,,de la 40 la 50 de unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 200 la 250 de unităţi convenţionale”, iar sintagma ,,de la 400 la 500 de unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 2000 la 2500 de unităţi convenţionale”.

În conformitate cu art.34 alin.(2) din Codul contravenţional nr.218/2008, amenda se aplică persoanelor fizice de la una la 150 de unităţi convenţionale, iar persoanelor cu funcţie de răspundere – de la 10 la 500 de unităţi convenţionale. Propunerile autorilor de majorare a cuantumului amenzii contravenţionale încalcă limita impusă de Codul contravenţional (partea generală) pentru persoane fizice şi pentru persoane cu funcţie de răspundere. Totodată trebuie să subliniem faptul că sancţiunea contravenţională trebuie să fie proporţională gradului de pericol social al faptei contravenţionale, precum şi urmărilor determinate de aceasta.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

Sugerăm corelarea propunerilor din proiect cu art.34 alin.(2) din Codul contravențional, precum și corelarea sancțiunilor cu gradul de pericol social al faptei contravenţionale.

2

art.II pct.1-12

1.La articolul 223, sintagma ,,de la 300 la 600 unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 1500 la 3000 unităţi convenţionale”, iar sintagma ,,de la 1000 la 3000 unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 5000 la 15000 unităţi convenţionale”. 2. La articolul 225: Alin. (1) sintagma ,,de la 200 la 600 unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 1000 la 3000 unităţi convenţionale”, iar sintagma ,,de la 1000 la 3000 unităţi convenţionale”, se substituie cu sintagma ,,de la 5000 la 15000 unităţi convenţionale” 3. - 12 :"......."

Pornind de la prevederile art.64 alin.(3) din Codul penal nr.985/2002, mărimea amenzii pentru persoanele fizice se stabileşte în limitele de la 150 la 1000 unităţi convenţionale, iar pentru infracţiunile săvîrşite din interes material – pînă la 10000 unităţi convenţionale, luîndu-se ca bază mărimea unităţii convenţionale la momentul săvîrşirii infracţiunii. Mărimea amenzii se stabileşte în funcţie de gravitatea infracţiunii săvîrşite şi de situaţia materială a celui vinovat şi a familiei sale. Propunerile autorilor de majorare a cuantumului amenzii penale încalcă limita impusă de Codul penal (partea generală) pentru persoane fizice şi pentru infracțiunile săvîrșite în interes material. Totodată trebuie să subliniem faptul că sancţiunea pecuniară penală trebuie să fie proporţională gradului de pericol social al faptei penale și urmărilor determinate de aceasta.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

Se impune racordarea propunerilor din proiect cu art.64 alin.(3) din Codul penal, precum și corelarea sancțiunilor cu gradul de pericol social al faptei penale.





Concluzii

Potrivit notei informative și din esența prevederilor proiectului, acesta are ca scop modificarea Codului contravenţional şi Codului penal în sensul înăspririi sancţiunilor pecuniare care se aplică pentru comiterea contravenţiilor şi infracţiunilor din domeniul protecţiei mediului şi ecologiei.

Fără a ignora intenția autorilor și necesitatea de a realiza scopurile propuse, așa cum ele sînt subliniate în nota informativă, considerăm că această notă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede cerințele legii. Nota informativă la proiectul de lege prezentat nu conține informații și date statistice, calcule economico-financiare și de altă natură necesare determinării oportunității normelor din proiect (majorarea amenzilor de cinci ori) etc.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate (în mod special Ministerului Justiției), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

La fel, contrar cerințelor legislației, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, care au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege etc.

Autorii nu au analizat și nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea prevederilor din proiect cu reglementările legislaţiei comunitare și alte standarde internaționale, fapt ce afectează calitatea reglementărilor propuse.

Propunerile autorilor de majorare a cuantumului amenzii contravenţionale și penale încalcă limitele maxime impuse de Codul contravenţional și Codul penal (în partea generală) pentru subiecții la care se referă acestea (persoane fizice, persoane cu funcţie de răspundere). Totodată, autorii nu au ținut cont că sancţiunea pecuniară administrativă, fie penală trebuie să fie proporţională gradului de pericol social al faptei și urmărilor determinate de aceasta. Majorarea de 5 ori a sancțiunilor pentru contravenţiile şi infracţiunile din domeniul protecţiei mediului şi ecologiei, vor deregla întreg sistemul punitiv contravențional și penal, ceea ce va conduce la aplicarea sancțiunilor disproporționale pentru fapte cu diverse grade de pericol social. Plus la aceasta, modificările frecvente ale sistemului punitiv contravin principiului stabilității legislative și a durabilității soluțiilor legislative adoptate anterior.

În contextul în care politica punitivă a statului este pusă în sarcina Ministerului Justiției, considerăm oportun ca o eventuală revizuire a politicilor pecuniare să fie efectuată anume de Ministerul Justiției și doar într-o abordare de sistem pentru tot Codul contravențional și Codul penal.

Rezumînd cele expuse, considerăm necesar de a elimina toate elementele de coruptibilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, or, în varianta propusă de autori, acest proiect de act normativ nu va produce efectele dorite. Soluția cea mai viabilă ar fi fost ca aceste norme să fie revizuite conceptual, în baza unei analize aprofundate a întregului sistem punitiv contravențional și penal, cu condiția obținerii unui aviz pozitiv din partea Ministerului Justiției.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei