Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.659

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



14 Martie 2016

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Codului contravențional nr.218-XVI din 24.10.2008 (art.91, 126'1, 157, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 9.2016 din 26 Ianuarie 2016)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Codului contravențional nr.218-XVI din 24.10.2008 (art.91, 126'1, 157, ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În conformitate cu prevederile art.35 alin.(3) şi art.36 alin.(2) din Legea privind actele legislative nr.780/2001, un act legislativ de modificare sau completare are o forţă juridică egală cu cea a actului ale cărui dispoziţii le modifică sau le completează. Pornind de la faptul că legea supusă amendării este lege organică, pe cale de consecință și legea de modificare şi completare a acesteia, la fel, este lege organică.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit autorilor, scopul proiectului de lege este actualizarea și ajustarea normelor din Codul contravențional la prevederile legislației în domeniul agricol, sanitar-veterinar, alimentar, etc. Proiectul propune precizarea competențelor autorităților publice de soluționare a cauzelor contravenționale în domeniile de referință sus-nominalizate și acordarea Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor a competenței de examinare a cauzelor contravenționale din domeniul siguranței alimentelor.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat, întrucît de la momentul înregistrării proiectului de lege în Parlament (26.01.2016) şi pînă în prezent nu a fost examinat de plenul Parlamentului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001, nota informativă urmează să conțină: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui; c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură; e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Totodată, conform art.47 alin.(6) din Legea nr.797/1996, proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se depun spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, conform cerinţelor legii nr.780/2001.

Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum derivă din cerințele legii. Nota informativă la proiectul de lege prezentat nu conține informații și date statistice, calcule economico-financiare și de altă natură necesare determinării oportunității normelor din proiect.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate (în mod special Ministerului Justiției și Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. De remarcat că, dosarul de însoţire trebuia să conţină și Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor în nota informativă și pe pagina web a Parlamentului, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.

La fel, în momentul depunerii proiectului de act legislativ spre dezbateri, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, în vederea respectării prevederilor art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, art.20 şi art.22 din Legea nr.780/2001. Aceste expertize au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege, etc.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă conține o mențiune potrivit căreia la elaborarea acestui proiect de lege a fost studiată experiența României ca țară membră a Uniunii Europene, însă autorii nu specifică ce prevederi sau standarde au fost preluate în prezentul proiect de lege. În lipsa unor referințe exprese la reglementările legislației comunitare, considerăm că autorii nu au analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară a acestuia, din care considerente nu cunoaștem dacă proiectul de lege presupune sau nu cheltuieli financiare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Au fost depistate prevederi în proiect care omit să reglementeze anumite aspecte din legislația în domeniu, precum și au fost constatate un șir de prevederi care deviază de la alte norme cuprinse în Codul contravențional. Mai detaliat despre aceste incoerențe ne referim în pct.15 al prezentului raport de expertiză.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu totdeauna sînt suficient de clare şi concise, iar exprimările de multe ori nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, fie nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice și proceduri administrative noi vizînd activitatea acestora. În speță, proiectul acordă un șir de competențe Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor de examinare a cauzelor contravenționale din domeniul siguranței alimentelor.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

pct.3

3. La art.91, alineatul (2), cuvintele „sau fără” se exclud, cuvîntul „anumită” se substituie cu sintagma „astfel de”.

În conformitate cu art.91 alin.(2) Cod contravențional, comercializarea către minori a produselor din tutun şi a băuturilor alcoolice se sancţionează cu amendă de la 80 la 120 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 200 la 350 de unităţi convenţionale aplicată persoanei juridice cu sau fără privarea, în ambele cazuri, de dreptul de a exercita o anumită activitate pe un termen de la 3 luni la un an. Potrivit propunerii autorilor, persoanele sancționate cu amendă pentru comercializarea către minori a produselor din tutun şi a băuturilor alcoolice, suplimentar (complementar) vor fi privați de dreptul de a exercita „o astfel de” activitate pe un termen de la 3 luni la un an. Această propunere conceptual nu poate fi acceptată, întrucît esența art.91 alin.(2) presupune interdicția generală pentru orice persoană de a săvîrși o astfel contravenție. Însă autorii propun interzicerea săvîrșirii „unei astfel de” contravennții pe un termen de la 3 luni la un an. Formula actuală din norma cuprinsă în art.91 alin.(2) CC prezumă aplicarea pentru contravenient a unei pedepse complementare amenzii, prin privarea de dreptul de exercita o anumită activitate (în esență legală), spre exemplu privarea de dreptul de a comercializa în general băuturi alcoolice și produse din tutun pentru acel agent economic vinovat de săvîrșirea contravenței nominalizate.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Considerăm oportun de a lăsa în vigoare varianta actuală a textului normei cuprinse în art.91 alin.(2) din Codul contravențional.

2

pct.4

4. După art.126 se introduce art.126/1 cu următorul cuprins: Articolul 126/1. Încălcarea regulilor cu privire la pășunat și cosit. Pășunatul animalelor pe terenurile din proprietate publică în altă perioadă a anului decît cea stabilită de autoritățile administrației publice locale, cît și pășunatul comun al diferitelor specii de animale, folosirea fără drept al pășunilor amplasate pe terenurile din proprietatea publică a unităților administrative teritoriale se sancționează cu amendă de pînă la 20 unități convenționale aplicate persoanei fizice, cu amendă de pînă la 50 unități convenționale aplicată persoanei cu funcție de răspundere.

Considerăm norma propusă de autor drept una incompletă, care nu cuprinde toate posibilele încălcări prevăzute în pct.40 al Regulamentului cu privire la păşunat şi cosit, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.667 din 23.07.2010. Spre exemplu, notăm omiterea de autori a sancționării pășunatului pe terenuri umede, imediat după ploaie, fie sancționarea păşunatului animalelor bolnave etc.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm autorilor completarea normei cu toate posibilele încălcări prevăzute în pct. 40 al Regulamentului cu privire la păşunat şi cosit, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.667 din 23.07.2010.

3

pct.5

5. Articolul 157 se modifică și va avea următorul cuprins: Articolul 157. Cruzimea față de animale. (4) Capturarea, eutanasierea animalelor de companie și comercializarea în scopul obținerii produselor și subproduselor de la acestea

Considerăm formula actuală din art.157 alin.(4) Cod contravențional una mai reușită în comparație cu cea propusă de autori. Actualmente norma dată arată în felul următor: „(4) Capturarea, comercializarea şi eutanasierea animalelor de companie în scopul obţinerii de produse alimentare, de piei sau blănuri, de făinuri proteice, de alte produse animaliere”. În varianta actuală sînt prevăzute expres și detaliat scopurile săvîrșirii contravenției și produsele ce pot fi obținute de contravenienți, pe cînd în varianta propusă de autorii proiectului, se indică într-un mod general aceste produse, fiind divizate în produse și subproduse ale animalelor.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Considerăm oportun de a lăsa în vigoare varianta actuală a textului normei cuprinse în art.157 alin.(4) din Codul contraventional.

4

pct.5

5. Articolul 157 se modifică și va avea următorul cuprins: "Articolul 157 Cruzimea față de animale...

Odată cu modificarea art.157 din Codul contravențional, care de facto a fost expus într-o variantă nouă, autorii exclud 2 alineate prezente actualmente în Cod - alin.(8) și alin.(9) ale art.157, care se referă la „vînzarea, participarea la expoziţii, transportarea animalului de companie în alte localităţi fără carnetul de sănătate al animalului” și la „încălcarea termenelor de depunere la poliţie a informaţiei privind deţinerea cîinilor din categoria celor periculoşi”. În nota informativă nu regăsim nici o justificare a excluderii acestor acțiuni contravenționale din Cod și nici un argument al pierderii caracterelor de fapte socialmente periculoase.

Coruptibilitate
Lacune de drept

În absența unor motive întemeiate, considerăm necesar de a păstra respectivele acțiuni contravenționale în art.157 din Cod.

5

pct.7

7. Articolul 183 va avea următorul conținut: "Articolul 183. Introducerea pe teritoriul țării, producerea, comercializarea, publicitatea, reambalarea și utilizarea produselor de uz fitosanitar, fertilizanților și a produselor farmaceutice de uz veterinar, fără certificate de conformitate, neomologate, contrafăcute și sau neînregistrate..."

În prezent, norma contravențională stabilită în art.183 din Cod se referă la daunele provocate semănăturilor, plantaţiilor sau recoltei de culturi agricole. Odată cu expunerea art.183 în variantă nouă de către autorii proiectului de lege, de facto, se exclude norma contravențională existentă la moment. Însă, autorii nu prevăd în nota informativă o justificare a excluderii acestor norme din Cod și nici un argument al pierderii caracterului de faptă socialmente periculoasă. Totodată, autorii propun stabilirea pentru persoanele fizice a sancțiunii sub formă de amendă de la 200 la 300 de unități convenționale. Însă, aceste prevederi contravin normelor generale cuprinse în art.34 alin.(2) din Codul contravențional, care stabilește că amenda se aplică persoanelor fizice de la una la 150 de unități convenționale.

Coruptibilitate
Lacune de drept

În absența unor motive întemeiate, considerăm necesar de a păstra respectivele acțiuni contravenționale din art.183 din Cod, iar propunerile autorilor de inserat într-un articol nou 183/1. Totodată, mărimea sancțiunilor contravenționale aplicate persoanelor fizice trebuie corelate cu norma generală stabilită în art.34 alin.(2) Cod contravențional.

6

pct.9

9. După art.189 se introduc articolele 189/1-189/4 cu următorul cuprins: Articolul 189/3. Neefectuarea sau încălcarea regulilor de combatere a dăunătorilor, a agenților patogeni și buruienilor la plantele cultivate de către deținătorii de terenuri (2) Comiterea repetată pe parcursul anului următor a contravenției, prevăzute în primul alineat al prezentului articol se sancționează cu amendă de 30 unități convenționale aplicată persoanei fizice, cu amendă de 300 unități convenționale aplicată persoanei cu funcție de răspundere.

Această normă este confuză, poate fi interpretată abuziv și va fi greu de aplicat în practică. Nu este clar ce semnifică anul următor în accepțiunea autorilor, fie anul calendaristic următor, fie anul următor (1 an) din data săvîrșirii contravenției. Plus la aceasta, nu este clar dacă alin.(2) se va aplica persoanelor care deja au fost sancționate contravențional conform alin.(1), fie doar au săvîrșit contravenția, dar din varii motive nu au fost sancționate. Totodată, autorii au omis să prevadă ce se întîmplă cu acei deținători de terenuri care cultivă plante în sere anul împrejur.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm revizuirea acestor prevederi pentru a elimina orice posibilitate de interpretare și aplicare eronată în practică.





Concluzii

Potrivit autorilor scopul proiectului de lege este actualizarea și ajustarea normelor din Codul contravențional la prevederile legislației în domeniul agricol, sanitar-veterinar, alimentar etc. Proiectul propune precizarea competențelor autorităților publice de soluționare a cauzelor contravenționale în domeniile de referință sus-nominalizate și acordarea Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor competenței de examinare a cauzelor contravenționale din domeniul siguranței alimentelor.

Deși autorii, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, enumeră principalele prevederi ale proiectului, totuși, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum derivă din cerințele legii. Nota informativă la proiectul de lege prezentat nu conține informații și date statistice, calcule economico-financiare și de altă natură necesare determinării oportunității normelor din proiect.

Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate (în mod special Ministerului Justiției și Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor), să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate urmau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.

La fel, contrar cerințelor legislației, remarcăm lipsa expertizelor juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen, care au rolul de a determina raționalitatea adoptării acestui proiect de de lege, avantajele și dezavantajele acestuia, consecinţele economico-financiare ce pot surveni în rezultatul adoptării acestui proiect de lege etc.

Nota informativă conține o mențiune potrivit căreia la elaborarea acestui proiect de lege a fost studiată experiența României ca țară membră a Uniunii Europene, însă autorii nu specifică ce prevederi sau standarde au fost preluate în prezentul proiect de lege. În lipsa unor referințe exprese la reglementările legislației comunitare, considerăm că autorii nu au analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.

Principalele obiecții de conținut asupra textului actului, formulate în prezentul raport de expertiză, se referă la:
- formularea neclară și contradictorie a unor prevederi din proiect, ce poate duce la confuzii și dificultăți de aplicare în practică;
- stabilirea unor norme incomplete și omiterea de a prevedea toate posibilele încălcări contravenționale;
- excluderea fără nici o justificare din Codul contravențional a unor acțiuni contravenționale care nu și-au pierdut caracterul de fapte socialmente periculoase;
- majorarea sancțiunilor contravenționale aplicate persoanelor fizice peste limita admisă de normele generale ale Codului contravențional.

Rezumînd cele expuse, considerăm necesar de a elimina toate elementele de coruptibilitate identificate, cu luarea în considerare a obiecțiilor și recomandărilor formulate în prezentul raport de expertiză, or, în varianta propusă de autori, acest proiect de act normativ nu va produce efectele dorite. În contextul în care politica punitivă a statului este pusă în sarcina Ministerului Justiției, considerăm oportun ca o eventuală revizuire a politicilor să fie efectuată anume de Ministerul Justiției și doar într-o abordare de sistem pentru tot Codul contravențional.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei