Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.646

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



16 Martie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea unor acte legislative (acces informaţii şi baze de date pentru CNAJGS)

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Transparenţa decizională Reieșind din prevederile art. 7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţii de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

În vederea determinării unei modalităţi optime de îmbunătăţire a mecanismului de recuperare a cheltuielilor pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat, la data de 4 octombrie 2013, Consiliului Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat, cu suportul Fundaţiei Soros Moldova a organizat o masă rotundă cu tematica "Recuperarea cheltuielilor suportate în legătură cu acordarea asistenţei juridice garantate de stat". La eveniment au participat reprezentanţi ai Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, experţi din cadrul PNUD Moldova şi Fundaţiei Soros Moldova, precum şi membrii Consiliului Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat, coordonatorii oficiilor teritoriale ale acestuia, avocaţi şi profesori universitari.

În scopul respectării prevederilor legale menţionate, proiectul de lege însoţit de de nota informativă au fost plasate pe pagina web a Ministerului Justiţiei, directoriul "Transparenţa decizională", compartimentul "Proiecte de acte normative remise spre coordonare", autorull respectînd, astfel, principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, subiecţii interesaţi avînd posibilitatea de a se informa despre noile propuneri legislative în acest domeniu și de a-şi expune opinia vis-a-vis de prevederile acestuia.


2. Scopul promovării proiectului Proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative este elaborat de către Ministerul Justiţiei, în colaborare cu Consiliul Naţional pentru Asistenţă Juridică Garantată de Stat.

Proiectul legii a fost elaborat întru executarea Strategiei de reformare a sectorului justiţiei (SRSJ), aprobată prin Legea nr. 152 din 25 noiembrie 2011 și conţine reglementări orientate spre implementarea următoarelor acțiuni prevăzute în Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011 - 2016, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr. 6 din 16 februarie 2012:

- Acțiunea 3.1.1.(4) - Elaborarea mecanismului de recuperare a cheltuielilor pentru asistenţa juridică garantată de stat;

- Acțiunea 3.1.1.(5) - Elaborarea mecanismului de acces la bazele de date pentru verificarea capacităţii de plată a solicitanţilor de asistenţă juridică garantată de stat.

Promovarea prezentului proiect de lege are drept scop crearea condiţiilor pentru activitatea eficientă a oficiilor teritoriale ale Consiliului Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat drept urmare a creării premiselor pentru verificarea veniturilor solicitanţilor de asistenţă juridică garantată de stat, fapt care va duce
necondiţionat la asigurarea accesului liber şi egal la asistenţă juridică calificată, precum și instituirea unui mecanism de recuperare a cheltuielilor pentru asistența juridică acordată în cazurile în care persoana nu a fost îndreptățit să beneficieze de aceasta.



Fundamentarea proiectului


3. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative (Legea nr. 780/2001), nota informativă trebuie să conţină:
- condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
- principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
- referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
- fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
- actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Intenţia autorului este expusă clar şi argumentat în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege. În acest sens, autorul indică scopul principal, condiţiile ce au impus elaborarea proiectului de lege, principalele prevederi ale proiectului, precum şi evidenţierea elementelor noi.

Totuşi, în pofida argumentelor autorului, unele aspecte nu îşi găsesc motivarea necesară, fie au fost neglijate de către autor în nota informativă. Acest proiect de act normativ urma să conţină referirile la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare.

Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că actele necesare pentru înaintarea unei iniţiative sunt tot atît de importante ca și proiectul de act normativ, pentru ca societatea și membrii Guvernului să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


4. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, precum şi Declaraţia de compatibilitate care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

Autorul nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea cu reglementările legislaţiei comunitare.


5. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Potrivit autorilor, implementarea acestui proiect de lege nu necesită resurse financiare suplimentare din bugetul de stat. Implementarea proiectului va atrage cheltuieli financiare care vor fi compensate din mijloacele bugetare destinate asistenţei juridice garantate de stat. La etapa elaborării proiectul de lege, potrivit autorilor, ace;tia erau în imposibilitate de a estimata sumă concretă necesară implementării proiectului, întrucît nu erau încheiate acordurile privind accesul la bazele de date dintre Consiliul Naţional pentru Asistenţă Juridică Garantată de Stat şi instituţiile deţinătoare a unor asemenea baze de date.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


6. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din lectura proiectului nu poate fi dedusă promovarea directă sau stabilirea unor interese/beneficii pentru anumite categorii de persoane, scopul de bază al proiectului fiind crearea condiţiilor pentru activitatea eficientă a oficiilor teritoriale ale Consiliului Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat, precum și instituirea unui mecanism de recuperare a cheltuielilor pentru asistența juridică acordată în cazurile în care persoana nu a fost îndreptățit să beneficieze de aceasta.


7. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


8. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 11 al prezentului Raport de expertiză.


9. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sunt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. În acest fel, sunt respectate cerințele art. 19 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001.


10. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


11. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I.

Legea cadastrului bunurilor imobile nr. 1543-XIII din 25 februarie 1998 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr. 44-46, art. 318), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

3. La articolul 8, alineatul (3) va avea următorul cuprins:

"(3) Accesul la banca centrală de date a cadastrului bunurilor imobile pentru autorităţile administraţiei publice centrale şi organele subordonate lor, pentru autorităţile administraţiei publice locale, instanţele judecătoreşti, executorii judecătoreşti, oficiile teritoriale ale Consiliului Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat, organele procuraturii, organele fiscale şi cele ce ţin cadastre specializate este gratuit. Cheltuielile activităţii operaţionale pentru furnizarea pe suport de hîrtie a informaţiei din cadastru către autorităţile menţionate, cu excepţia autorităţilor publice locale, se achită de către aceste autorităţi din contul mijloacelor bugetului de stat prevăzute în devizele de cheltuieli ale acestor autorităţi sau din alte surse prevăzute de legislaţie. Cheltuielile legate de furnizarea informaţiei către autorităţile administraţiei publice locale se achită din mijloacele bugetului local."

Potrivit alin.(1) al art. 34 şi alin. (1) al art. 35 din Legea privind actele legislative nr. 780-XIV din 27 decembrie 2001 modificarea sau completarea actului legislativ reprezintă amendarea unor prevederi ale lui. Modificarea sau completarea actului legislativ este, de regulă, expresă, constînd în înlocuirea unui text cu un altul ori în excluderea unei părţi din text sau în adăugarea unui text nou.

Avînd în vedere faptul ca în alin. (3) art. 8 se introduce doar sintagma "oficiile teritoriale ale Consiliului Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat", potrivit exigenţelor de tehnică legislativă, norma în cauză urmează a fi doar completată cu sintagma reprodusă, nefiind necesar de a o expune în redacţie nouă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative.

Completarea alin. (3) art. 8 din Legea cadastrului bunurilor imobile nr. 1543-XIII din 25 februarie 1998 cu sintagma "oficiile teritoriale ale Consiliului Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat".

2

Art. I.

Legea cadastrului bunurilor imobile nr. 1543-XIII din 25 februarie 1998 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr. 44-46, art. 318), cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

3. La articolul 8, alineatul (3) va avea următorul cuprins:

"(3) Accesul la banca centrală de date a cadastrului bunurilor imobile pentru autorităţile administraţiei publice centrale şi organele subordonate lor, pentru autorităţile administraţiei publice locale, instanţele judecătoreşti, executorii judecătoreşti, oficiile teritoriale ale Consiliului Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat, organele procuraturii, organele fiscale şi cele ce ţin cadastre specializate este gratuit. Cheltuielile activităţii operaţionale pentru furnizarea pe suport de hîrtie a informaţiei din cadastru către autorităţile menţionate, cu excepţia autorităţilor publice locale, se achită de către aceste autorităţi din contul mijloacelor bugetului de stat prevăzute în devizele de cheltuieli ale acestor autorităţi sau din alte surse prevăzute de legislaţie. Cheltuielile legate de furnizarea informaţiei către autorităţile administraţiei publice locale se achită din mijloacele bugetului local."

Amendamentul propus este formulat de o manieră ambiguă care ar putea admite interpretări abuzive avînd un sens neclar sau echivoc şi astfel permite interpretări abuzive. Textul proiectului trebuie să fie în corespundere cu exigenţele redactării tehnico-juridice şi lingvistice, cu cerinţele stabilite de art.19 din Legea 780/2001. Formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Totodată, sunt utilizate norme de trimitere care fac referire la prevederile altui act, fără trimitere la vreun act concret şi care, la evaluare, e dificil de stabilit sau nu poate fi stabilit în genere. Lacunele de drept, numite şi „viduri legislative”, reprezintă omisiunile legiuitorului de a reglementa aspecte ale relaţiilor sociale, existenţa cărora rezultă din realitatea obiectivă sau din alte prevederi ale aceluiaşi act. Pericolul coruptibilităţii acestui element constă în incertitudinea pe care o creează în relaţiile sociale, îndeosebi cele referitoare la mecanismele de realizare a drepturilor, de îndeplinire a obligaţiilor, ambiguitatea atribuţiilor funcţionarilor publici şi a procedurilor administrative de care ei sînt responsabili etc., situaţii în care autorităţile responsabile de executarea legii respective se pot prevala de această deficienţă pentru a comite abuzuri.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea normei potrivit obiecţiilor.

3

Art. V.

Legea nr. 198-XVI din 26 iulie 2007 cu privire la asistenţa juridică garantată de stat (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 157-160, art. 614), cu modificările şi completările ulterioare, se completează după cum urmează:

1. Articolul 14:

...

se completează cu alineatul 5/1 cu următorul cuprins:

"(5/1) Coordonatorii oficiilor teritoriale au dreptul să solicite şi să primească gratuit în regim on-line din partea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, a instituţiilor posesoare de registre de stat, inclusiv Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Casa Naţională de Asigurări Sociale de Stat, Ministerul Tehnologiei Informaţionale, Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru, informaţia necesară pentru verificarea veniturilor solicitanţilor de asistenţă juridică garantată de stat. Condiţiile de accesare a informaţiei menţionate vor fi stabilite prin acordurile încheiate între oficiile teritoriale ale Consiliului Naţional şi posesorul Registrului de Stat, conform legislaţiei cu privire la registre şi protecţia datelor cu caracter personal.

Amendamentul propus este formulat de o manieră ambiguă care ar putea admite interpretări abuzive avînd un sens neclar sau echivoc şi astfel permite interpretări abuzive. Textul proiectului trebuie să fie în corespundere cu exigenţele redactării tehnico-juridice şi lingvistice, cu cerinţele stabilite de art.19 din Legea 780/2001. Formulările lingvistice "a instituţiilor posesoare de registre de stat", pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării. Astfel, urmează a fi redată lista exhaustivă a autorităţilor care dispun de registre de stat şi care ar fi obligate să furnizeze informaţia necesară coordonatorilor oficiilor teritoriale ale CNAJGS.

Totodată, în proiect sunt utilizate norme de trimitere care fac referire la prevederile altui act, fără trimitere la vreun act concret şi care, la evaluare, e dificil de stabilit sau nu poate fi stabilit în genere, precum şi formulări gen "au dreptul", care reprezintă o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile/îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor. Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în cazul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor, care urmau a fi stabilite de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale. Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „este în drept” sau „poate” şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Concomitent, potrivit art. 24 din Legea cu privire la Guvern nr. 64-XII din 31 mai 1990, autoritatea publică centrală de specialitate care exercită elaborarea, conducerea, coordonarea, controlul şi asigurarea realizării politicii de stat în domeniile societăţii informaţionale, informatizării, tehnologiei informaţiei, comunicaţiilor, evidenţei de stat şi resurselor informaţionale de stat este Ministerul Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea amendamentului propus potrivit obiecţiilor exprimate.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (acces informații şi baze de date pentru CNAJGS) a fost elaborat de Ministerul Justiției;

- proiectul Legii supus examinări urmăreşte scopul creării condiţiilor pentru activitatea eficientă a oficiilor teritoriale ale Consiliului Naţional pentru Asistenţa Juridică Garantată de Stat drept urmare a creării premiselor pentru verificarea veniturilor solicitanţilor de asistenţă juridică garantată de stat, fapt care va duce
necondiţionat la asigurarea accesului liber şi egal la asistenţă juridică calificată, precum și instituirii unui mecanism de recuperare a cheltuielilor pentru asistența juridică acordată în cazurile în care persoana nu a fost îndreptățit să beneficieze de aceasta;

- în scopul asigurării participării directe a managerilor organizaţiilor necomerciale, cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, ar fi fost oportună organizarea unor noi audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor;

- remarcăm lipsa Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, precum și a Declaraţiei de compatibilitate, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, ce periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- fără a diminua din importanţa şi necesitatea proiectului propus, obligația adoptării propunerilor legislative, rămîne a fi o prerogativă a Parlamentului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei