Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.645

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



23 Martie 2015

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la Agentul Guvernamental

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Transparenţa decizională Proiectul Legii cu privire la Agentul guvernamental a fost plasat pe pagina web a Ministerului Justiţiei, compartimentul "Transparenţa decizională", directoriul "Proiecte de acte normative remise spre coordonare", fiind stabilit un termen de consultare publică pînă la data de 6 martie 2015. Conform notei informative, proiectul a fost transmis spre avizare Cancelariei de Stat, Ministerului Economiei, Ministerului Finanţelor, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Afacerilor Externe şi Integrării Europene, Ministerului Apărării, Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, Ministerului Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor, Procuraturii Generale, Curţii Supreme de Justiţie, Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti.


2. Scopul promovării proiectului Conform notei informative, proiectul de lege are scopul de a contribui la respectarea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi a jurisprudenţei sale, precum şi crearea condiţiilor eficiente de activitate a reprezentantului Guvernului Republicii Moldova la Curtea Europeană a Drepturilor Omului şi Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei. La fel, proiectul de lege își propune consolidarea mecanismelor de implementare a Convenției.



Fundamentarea proiectului


3. Suficienţa argumentării. Necesitatea elaborării unui nou proiect de Lege cu privire la Agentul guvernamental este argumentată prin: 1) existenţa unor prevederi exprese în Strategia de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 adoptată prin Legea nr. 231 din 25.11.2011 - pct. 3.3.1. care impune "Evaluarea impactului cadrului normativ actual privind executarea hotărîrilor judecătoreşti şi a mecanismului de implementare a acestor hotărîri, inclusiv a hotărîrilor CtEDO"; 2) existenţa unor prevederi exprese în Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr. 6 din 16.02.2012, în particular "Monitorizarea impactului reglementărilor actuale în domeniul executării hotărîrilor judecătoreşti, inclusiv a hotărîrilor CtEDO" şi "Elaborarea regulamentului privind executarea hotărîrilor Curţii Europene pentru Drepturile Omului".

Nota informativă conţine o fundamentare suficientă a proiectului de lege, conform exigenţelor prevăzute de art. 20 al Legii 780/2001 cu privire le actele legislative.


4. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Conform notei informative, importanţa consolidării mecanismului naţional de executare a hotărîrilor şi deciziilor Curţii Europene, rezultă din obligaţia internaţională a Republicii Moldova asumată prin articolul 46 din Convenţie. De asemenea, printre primele semne, recent apărute, care au marcat necesitatea reformării instituţiei de reprezentare şi de monitorizare a executării, apar reformele Curţii Europene şi a mecanismului de protecţie a drepturilor omului garantat de Convenţie, iniţiate prin declaraţiile de la Interlaken, Izmir şi, în final, Brighton. Toate declaraţiile au notat cu precădere necesitatea consolidării capacităţilor Curţii Europene în partea administrării plîngerilor pe rol şi a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei în partea de supraveghere a executării de către Statele-părţi a hotărîrilor şi deciziilor Curţii Europene. Din aceste ultime reforme rezultă o serie de sarcini impuse statelor membre ale Consiliului Europei de a consolida, în principal, sistemele naţionale pentru a reduce numărul de cereri depuse la Curtea Europeană prin asigurarea unei eficiente reprezentări a Guvernului şi implementarea pe larg a hotărîrilor şi a deciziilor Curţii Europene la nivel naţional.


5. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Conform notei informative, implementarea proiectului nu atrage cheltuieli financiare suplimentare din contul bugetului public. Toate elementele financiare de implementare a legii au fost deja prevăzute de legea în vigoare cu privire la Agentul guvernamental şi s-au păstrat în egală măsură în proiectul de lege.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


6. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


7. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


8. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. 1. În art. 26 din proiect se dă o altă interpretare, decât cea existentă la moment în legislația moldovenească, a noțiunii de „regres”. Aparent, o atare abordare ar putea implica unele ambiguități în terminologia juridică consacrată. Or, în esență art. 26 (și art.27) din proiectul de lege reglementează răspunderea individuală a persoanelor, care se fac vinovate de condamnarea Republicii Moldova la CtEDO. Deci, ar fi fost mult mai logic ca în loc de noțiunea de „regres individual” să fie folosit termenul de „răspundere”, eventual individuală.
2. În art. 28 al. (3) este stipulat că o eventuală evaluare a unui caz individual, prezentată de Agentul guvernamental, urmează să fie cu titlu confidențial. Aparent, această prevedere este contrară prevederilor Legii cu privire la secretul de stat.
3. Având în vedere că activitatea Agentului guvernamental este asigurată de o direcție specializată din cadrul Ministerului Justiției, este evident că personalul respectivei direcții este angajat de ministrul justiției. În asemenea circumstanțe nu este clar, de ce traducătorii-interpreți sunt angajați de Agentul guvernamental și nu de ministrul justiției (art. 7 al. (5) din proiect).
4. Conform prevederilor art. 22 al. (8) din proiect, publicarea hotărârilor sau deciziilor Curții Europene (sau a rezumatului acestora) depinde de discreția Agentului guvernamental, or, actualmente, conform prevederilor art. 1 al. (8) din Legea privind modul de publicare și intrare în vigoare a actelor oficiale, publicarea hotărârior și deciziilor Curții Europene (sau a rezumatelor acestora) este obligatorie.


9. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic. Totuși, există anumite carențe în ceea ce privește respectarea regulilor de ortografie şi punctuaţie, care urmează a fi remediate de către autorii proiectului.


10. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul reglementează atribuțiile Agentului guvernamental. Anumite obiecţii cu privire la reglementările ce ţin de competenţele şi atribuţiile Agentului guvernamental sînt redate în Tabelul de la p. 11 al prezentului Raport care oferă o analiză detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


11. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.5 al. (3)

Art. 5 al. (3) - Agentul guvernamental are discreție în formularea poziției Guvernului în fața Curții Europene, inclusiv în ceea ce privește reglementarea amiabilă sau declarația unilaterală.

Aparent, dreptul Agentului guvernamental este excesiv de discreționar, deoarece depinde numai de voința acestuia, nu este condționat de nimic altceva și nu se întrevede nicio responsabilitate pentru exercitarea abuzivă sau ilegală a respectivului drept.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

1. Elaborarea unor norme generale, care ar stabili limitele discreționare ale Agentului guvernamental în formularea poziției Guvernului în fața Curții Europene, în ceea ce privește reglementarea amiabilă sau declarația unilaterală;

2. Consultarea poziției Guvernului, prezentate în fața Curții Europene cu Consiliul consultativ al Agentului guvernamental.

2

Art. 6 al. (1) lit. f) Agentul guvernamental are obligația „să se abțină de la consultanță sau altă asistență acordată persoanelor care s-au adresat sau doresc să se adreseze

Art. 6 al. (1) lit. f) - Agentul guvernamental are obligația „să se abțină de la consultanță sau altă asistență acordată persoanelor care s-au adresat sau doresc să se adreseze Curții Europene”.

Termenul „să se abțină” este unul ambiguu, deoarece există o aparență că nu este vorba despre o interdicție, ci despre o recomandare, care poate fi luată în considerare de Agentul guvernamental sau nu.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Este necesar de a stabili o interdicție fără echivoc pentru Agentul guvernamental în contextul art. 6 al. (1) lit. f)

3

Art. 9 al. (2) literele k) și l) și al. (3)

Art. 9 al. (2) literele k) și l) și al. (3) - Din consiliul consultativ, care activează pe lângă Agentul guvernamental, fac parte: doi reprezentanți ai mediului academic desemnați de Agentul guvernamental, cu acordul majorității membrilor consiliului, pentru un mandat de patru ani; un reprezentant al societății civile desemnat de Agentul guvernamental, cu acordul majorității membrilor consiliului, pentru un mandat de patru ani; în caz de necesitate, la activitatea consiliului pot fi invitate alte persoane.

1. Membrii mediului academic și reprezentantul societății civile, care urmează a fi desemnați la momentul creării consiliului consultativ, nu vor putea obține acordul membrilor consiliului, deoarece acesta încă nu va fi creat; 2. Nu este clar căror criterii trebuie să corespundă cei din mediul academic și din sectorul asociativ; 3. Nu este clar despre care majoritate a membrilor consiliului este vorba: simplă, calificată, majoritatea membrilor prezenți, majoritatea membrilor desemnați etc.; 4. Nu este clar cine determină necesitatea invitării altor persoane; 5. Pentru ce perioadă pot fi invitate alte persoane? 6. Nu este clar în genere, cu ce se va ocupa acest consiliu.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

1. De stabilit în lege atribuțiile consiliului;
2. De stabilit criteriile, cărora ar trebui să corespundă reprezentanții mediului academic și ai sectorului asociativ;
3. De stabilit condițiile, în care pot fi invitate alte persoane în consiliul consultativ

4

Art. 11 al. (1), Art. 12 al. (1)

Art. 11 al. (1) - Agentul guvernamental, din oficiu sau la solicitarea reclamantului sau a reprezentantului acestuia, este în drept să negocieze reglementarea amiabilă a oricărei cauze la Curtea Europeană. Art. 12 al. (1) În situația în care reglementarea amiabilă nu este posibilă ori a eșuat Agentul guvernamental poate să formuleze o declarație unilaterală.

Aparent, dreptul Agentului guvernamental este excesiv de discreționar, deoarece depinde numai de voința acestuia, nu este condționat de nimic altceva și nu se întrevede nicio responsabilitate pentru exercitarea abuzivă sau ilegală a respectivului drept.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

1. Elaborarea unor norme generale, care ar stabili limitele discreționare ale Agentului guvernamental în a accepta sau nu negocierea amiabilă a unui litigiu sau în formularea unei declarații unilaterale;
2. Consultarea Consiliului consultativ al Agentului guvernamental înainte de a decide negocierea amiabilă sau formularea declarației unilaterale.

5

Art. 13 al. (3)

Art. 13 al. (3) - În sensul executării măsurilor interimare, Agentul guvernamental are dreptul să intervină în proceduri, să dea indicații obligatorii oricărei autorități, precum și să solicite autorităților adoptarea oricăror măsuri pe care le consideră necesare.

Discreția Agentului guvernamental la acest capitol este una imensă.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

1. De specificat foarte clar și fără ambiguitate că intervenția și indicațiile Agentului guvernamental pot fi formulate în exclusivitate întru executarea măsurilor interimare dispuse de Curtea Europeană;
2. De specificat că intervenția și indicațiile Agentului guvernamental pot fi formulate în exclusivitate în limitele cadrului legal național și cel internațional;
3. De specificat forma intervențiilor și indicațiilor: scrisă, orală, electronică etc.

6

Art. 22 al. (2)

Art. 22 al. (2) - Agentul guvernamental asigură traducerea oficială a tuturor hotărârilor și a deciziilor Curții Europene îndreptate împotriva Republicii Moldova.

Nu este indicat în ce termen se traduc hotărârile și deciziile CtEDO pronunțate împotriva Republicii Moldova.

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete

De stabilit un termen limită pentru traducerea hotărârilor și deciziilor CtEDO pronunțate împotriva Republicii Moldova.

7

Art. 22 al. (8

Art. 22 al. (8) - La solicitarea Agentului guvernamental un rezumat ori o hotărâre sau o decizie integrală a Curții Europene îndreptate împotriva Republicii Moldova se publică gratuit în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, doar dacă aceasta va avea relevanță pentru adoptarea măsurilor cu caracter individual a reclamantului.

Aparent, publicarea hotărârilor și deciziilor CtEDO, pronunțate împotriva Republicii Moldova, în Monitorul Oficial depinde de discreția Agentului guvernamental, care decide prezența relevanței pentru adoptarea măsurilor de ordin individual. Mai mult ca atât, această propunere contravine reglementărilor legale existente, care stabilesc publicarea obligatorie în Monitorul Oficial a tuturor hotărârilor și deciziilor CtEDO pronunțate împotriva Republicii Moldova.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

De exclus publicarea selectivă în Monitorul Oficial a hotărârilor și deciziilor CtEDO, pronunțate împotriva Republicii Moldova și de menținut publicarea obligatorie a tuturor hotărârilor și deciziilor Curții Europene în cauzele îndreptate împotriva Republicii Moldova.

8

Art. 27 al. (3)

Art. 27 al. (3) - Agentul guvernamental poate obliga autoritățile la prezentarea scuzelor oficiale reclamantului.

1. Acest drept pare a fi discreționar, fără vreo fundamentare obiectivă; 2. Nu este clar cum se va proceda, dacă autoritatea va refuza să se conformeze solicitării Agentului guvernamental de a prezenta scuze oficiale.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect

1. De stabilit condițiile în care autoritatea este obligată să prezinte scuze oficiale;
2. De stabilit responsabilitatea autorității în cazul refuzului de a prezenta scuze oficiale.

9

Art. 27 al. (2), al. (4) şi al. (5)

Art. 27 al. (2) Regresul în sensul prezentului articol constituie, după caz, prezentarea scuzelor oficiale reclamantului în numele autorității sau dezafectarea resurselor bugetare a autorității. al. (4) Agentul guvernamental informează Ministerul Finanțelor dacă regresul instituțional în sensul prezentului articol poate fi aplicat prin dezafectarea resurselor bugetare ale autorității. al. (5) Ministerul FInanțelor poate la momentul formării bugetului să aplice dezafectarea resurselor financiare în condițiile legii.

1. Nu este clar despre ce fel de dezafectare a resurselor financiare este vorba. Probabil se propune dezafectarea în vederea recuperării sumelor achitate reclamanților cu titlu de prejudiciil? 2. Dreptul Ministerului Finanțelor de a dezafecta resursele bugetare este discreționar, fără o bază obiectivă. 3. Dezafectarea resurselor bugetare ar putea duce la blocarea activității autorității.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

1. De explicat foarte clar în ce scop se dezafectează resursele bugetare;
2. De stabilit dacă este necesar cu adevărat un asemenea regres și, dacă da, atunci de elaborat condițiile în care poate fi operată dezafectarea resurselor bugetare.



Suplimentar, menționăm că în art. 5 al. (2) din proiectul de lege, lipsește încă o atribuție a Agentului guvernamental - cea care decurge din articolul 52 al Convenției Europene. În particular, Agentul guvernamental va prezenta la solicitarea Secretarului General al Consiliului Europei, explicaţiile cerute asupra modului în care dreptul său intern asigură aplicarea efectivă a tuturor dispoziţiilor Convenţiei Europene.

Concluzii

Elaborarea unui nou proiect de Lege cu privire la Agentul guvernamental rezultă din Strategia de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016 şi din Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei pentru anii 2011-2016. Avînd în vedere că proiectul de lege stabileşte în parte statutul şi atribuţiile Agentului guvernamental, a fost identificat elementul de coruptibilitate "determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate".

Acest element de coruptibilitate a fost stabilit în următoarele articole: art. 5 al. (3), art. 6 al. (1) lit. f), art. 9 al. (2) literele k) și l) și al. (3), art. 11 al. (1), art. 12 al. (1), art. 13 al. (3), art. 22 al. (2), art. 27 al. (2), al. (4) şi al. (5).

Totodată, urmează a fi revăzute prevederile din proiectul de lege cu privire la regresul instituţional, în particular necesitatea instituirii acestuia, precum şi elaborarea condițiilor în care poate fi operată dezafectarea resurselor bugetare. În art. 26 din proiect se dă o altă interpretare, decât cea existentă la moment în legislația moldovenească, a noțiunii de „regres”. Aparent, o atare abordare ar putea implica unele ambiguități în terminologia juridică consacrată. Or, în esență art. 26 (și art.27) din proiectul de lege reglementează răspunderea individuală a persoanelor, care se fac vinovate de condamnarea Republicii Moldova la CEDO. Deci, ar fi fost mult mai logic ca în loc de noțiunea de „regres individual” să fie folosit termenul de „răspundere”, eventual individuală.

Suplimentar menționăm că în art. 5 al. (2) din proiectul de lege, lipsește încă o atribuție a Agentului guvernamental - cea care decurge din articolul 52 al Convenției Europene. În particular, Agentul guvernamental va prezenta la solicitarea Secretarului General al Consiliului Europei, explicaţiile cerute asupra modului în care dreptul său intern asigură aplicarea efectivă a tuturor dispoziţiilor Convenţiei Europene.

Remarcăm că formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic. Totuși există carențe în ceea ce privește respectarea regulilor de ortografie şi punctuaţie.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei