Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.634

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



25 Octombrie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la asociațiile obștești – art.1, 3, 9, ș.a.; Legea cu privire la fundații – art.1, 9, 11, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 331 din 16 Septembrie 2014)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la asociațiile obștești – art.1, 3, 9, ș.a.; Legea cu privire la fundații – art.1, 9, 11, ș.a.)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Reieșind din prevederile art. 7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţii de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. În scopul respectării prevederilor legale menţionate, proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Ministerului Justiţiei, directoriul "Transparenţa decizională", compartimentul "Consultaţii publice" şi pe portalul guvernamental particip.gov.md.

Transparenţa promovării proiectului, la etapa actuală a procesului de examinare a proiectului, pare a fi asigurată. Proiectul, însoţit de nota informativă, este plasat pe web site-ul oficial al Parlamentului, Parlamentul respectînd, astfel, principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă, subiecţii interesaţi avînd posibilitatea de a se informa despre noile propuneri legislative în acest domeniu și de a-şi expune opinia vis-a-vis de prevederile acestuia.

Totodată, în conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional.

În acelaşi timp, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional. Din lipsa informaţiilor şi a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că societatea civilă, pînă la momentul de față nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare, proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la asociațiile obștești – art.1, 3, 9, ș.a.; Legea cu privire la fundații – art.1, 9, 11, ș.a.) are drept scop uniformizarea cadrului legal în materia reglementărilor activităţii organizaţiilor necomerciale (asociaţii obşteşti, fundaţii, patronate, sindicate) în vederea elucidării şi excluderii problemelor cu care se confruntă acestea, precum şi facilitării şi intensificării relaţiilor dintre organizaţii necomerciale şi autorităţile statului. De asemenea, se propune ajustarea normelor legale la necesităţile şi situaţiile apărute în practică.

În acelaşi timp, proiectul de lege supus expertizării, urmăreşte realizarea obiectivelor şi acţiunilor trasate în documentele de politici:
- pct. 256: Ajustarea Cadrului legal ce reglementează activitatea organizaţiilor necomerciale la normele internaţionale din Planul de Acţiuni al Guvernului pentru anul 2014;
- pc. 260: Reformarea mecanismului de înregistrare şi reînregistrare a organizaţiilor necomerciale pentru asigurarea respectării libertăţii de asociere din Planul de Acţiuni al Guvernului pentru anul 2014;
- Obiectivul general nr. 12, pct. 12: Modificarea legislaţiei în vederea asigurării transparenţei şi a responsabilităţii OSC din Planul Ministerului Justiţiei pentru anul 2014.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul şi principiile de cooperare de cooperare cu societatea civilă pare a fi respectat, proiectul, însoţit de nota informativă, fiind plasat pe pagina web a Ministerului Justiţiei, pe portalul guvernamental particip.gov.md şi pe web site-ul oficial al Parlamentului, Parlamentul, subiecţii interesaţi avînd posibilitatea de a se informa despre noile propuneri legislative în acest domeniu și de a-şi expune opinia vis-a-vis de prevederile acestuia.

Totodată, în opinia noastră, sunt ignorate unele prevederi ale Instrucţiunii privind circulaţia proiectelor de acte legislative în Parlament, aprobată prin Hotărîrea Biroului permanent al Parlamentului nr. 30 din 07.11.2012, care prevăd că dosarul se completează cu originalele rapoartelor și ale sintezelor comisiei permanente sesizate în fond, co-rapoartele și avizele comisiilor permanente, avizul Direcției generale juridice, după caz, cu avizul Guvernului, avizele altor autorități, amendamentele deputaților și fracțiunilor, propunerile societății civile și cu alte documente pertinente. După includerea în procedură legislativă, proiectul de act legislativ și documentele conexe, în variantă electronică sau, după caz, pe suport de hîrtie, se transmit Direcției generale informațional-analitice, care asigură scanarea și plasarea tuturor documentelor şi informaţiilor parvenite (avize, expertize, rapoarte, co-rapoarte, sinteze, alte informații ce țin de etapa procedurală) pe marginea proiectului respectiv pentru a fi scanate și plasate pe pagina web oficială a Parlamentului. Ţinem să menţionăm că această condiţie imperativă a procesului de legiferare este ignorată.


7. Suficienţa argumentării. Intenţia autorului este expusă clar şi argumentat în nota informativă ce însoţeşte proiectul de lege. În acest sens, autorul indică scopul principal, condiţiile ce au impus elaborarea proiectului de lege, principalele prevederi, evidenţierea elementelor noi, efectul social al actului.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

De asemenea, nota informativă nu conține referințe la legislația comunitară și alte standarde internaționale relevante, în acest fel încălcîndu-se și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare, cele ale Regulamentului Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, precum şi ale Hotărîrii Guvernului nr.190 din 21.02.2007.

Astfel, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Potrivit autorului, în eventualitatea adoptării proiectului de lege supus examinării, implementarea acestuia nu va atrage cheltuieli financiare suplimentare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din lectura proiectului nu poate fi dedusă promovarea directă sau stabilirea unor interese/beneficii pentru anumite categorii de persoane, scopul de bază al proiectului fiind elucidarea şi excluderea problemelor cu care se confruntă organizațiile necomerciale, precum şi facilitarea şi intensificarea relaţiilor dintre organizaţiile necomerciale şi autorităţile statului.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii noi ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.




Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la asociațiile obștești – art.1, 3, 9, ș.a.; Legea cu privire la fundații – art.1, 9, 11, ș.a.) a fost elaborat de Ministerul Justiţiei;

- proiectul Legii supus examinări urmăreşte scopul uniformizării cadrului legal în materia reglementărilor activităţii organizaţiilor necomerciale (asociaţii obşteşti, fundaţii, patronate, sindicate) în vederea elucidării şi excluderii problemelor cu care se confruntă acestea, precum şi facilitării şi intensificării relaţiilor dintre organizaţii necomerciale şi autorităţile statului;

- în scopul asigurării participării directe a managerilor organizaţiilor necomerciale, cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor;

- remarcăm lipsa Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, precum și a Declaraţiei de compatibilitate, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, ce periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- fără a diminua din importanţa şi necesitatea proiectului propus, obligația adoptării propunerilor legislative, rămîne a fi o prerogativă a Parlamentului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei