Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.628

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



13 Iunie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Serviciul de Informaţii şi Securitate, Codul penal, Legea cu privire la Centrul Naţional Anticorupţie etc. )

La solicitarea Centrului Naţional Anticorupţie



Evaluarea generală


1. Transparenţa decizională Anunţul privind iniţierea consultărilor publice pe marginea proiectului Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative a fost plasat pe pagina web a Centrului Naţional Anticorupţie (CNA), la data de 28 mai 2014.

Textul proiectului legii şi a notei informative sînt disponibile pe pagina web a CNA (http://cna.md/sites/default/files/proiecte_decizii%20/proiectintegritate27mai.pdf), iar părţile interesate au posibilitatea de a formula obiecţii/propuneri/comentarii la proiectul legii pînă la data de 16 iunie 2013.


2. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul de lege a fost elaborat în scopul înlăturării neconcordanţelor dintre Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale cu alte legi în vigoare, în special cu Legea nr. 90/2008 privind prevenirea şi combaterea corupţiei, Legea nr. 25/2008 privind Codul de conduită a funcţionarului public, precum şi legile care stabilesc competenţa şi procedura de testare a integrităţii agenţilor publici, cum ar fi Legea nr. 1104/2002 cu privire la Centrul Naţional Anticorupţie, Legea nr. 320/2012 cu privire la activitatea poliţiei şi statutului poliţistului şi Legea nr. 753/1999 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova.

De asemenea este menţionat că "elaborarea proiectului derivă şi din necesitatea implementării unor acţiuni din Strategia Naţională Anticorupţie, aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 154/2001 care, la "Componenta legislativă” pct. 6), prevede ajustarea cadrului normativ la necesităţile justificate de sporire a eficienţei activităţii organelor de drept şi a organelor de control".

Adiţional, din lectura proiectului şi a notei informative la acesta, rezultă că autorii proiectului înaintează un şir de soluţii legislative în scopul ordonării şi concretizării normelor care se referă la prevenirea şi combaterea corupţiei, oferă o distincţie mai clară dintre competenţele autorităţilor care dispun de competenţe în acest domeniu, precum şi elimină un şir de inadvertenţe şi disfuncţionalităţi în aplicarea legilor anticorupţie.



Fundamentarea proiectului


3. Suficienţa argumentării. Nota informativă reflectă în linii mari scopul urmărit de proiect şi descrie într-un mod detaliat modificările care se aduc legilor în vigoare.


4. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă la proiectul legii conţine referinţe la instrumente/documente internaţionale în domeniul anticorupţie, precum şi la experienţa altor state, fiind invocate exemple din legislaţia Austriei, Franţei, Germaniei, Poloniei, Italiei, Marii Britanii, Slovaciei etc.


5. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Potrivit notei informative, implementarea proiectului nu va atrage cheltuieli financiare suplimentare, fiind suficiente resursele financiare alocate pentru anul bugetar în gestiune. Totuşi, ar fi necesar ca în textul notei informative să fie reflectat cu exactitate costul implementării noilor prevederi, chiar dacă acestea au deja prevăzută acoperirea financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


6. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


7. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea directă a intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


8. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului, în general, nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Totuşi unele noi reglementări riscă să vină în contradicţie cu prevederile legislaţiei în vigoare şi, respectiv, să genereze concurenţa normelor de drept.

Cu titlu de exemplu vom invoca norma de la alin. (3) al art. 314 al Codului contravenţional propus în redacţie nouă, care dublează norma actuală de la art. 314/1 al aceluiaşi cod şi care nu este propusă spre abrogare.

Pentru detalii a se vedea p. 11 al prezentului raport de expertiză.


9. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect, în linii mari, sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.

În acelaşi timp, în scopul asigurării unui grad mai mare de accesibilitate, este oportun ca proiectul să fie supus unei restructurării sistemice, urmînd ca:
- actele legislative supuse modificării să fie expuse succesiv în conformitate cu data/anul adoptării: de la cel mai vechi act legislativ pînă la cel mai recent;
- unele prevederi ale proiectului trebuie să vizeze expunerea în redacţie nouă a articolelor/alineatelor propuse spre modificare (spre ex. p.2, 5, 7 din Art. I, p. 7 Art. IV etc).


10. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul intervine cu noi reglementări referitor la competenţa organelor abilitate cu competenţe de prevenire şi combatere a corupţiei. Astfel, în temeiul proiectului se propune revizuirea unor prevederi normative care stabilesc competenţele Centrului Naţional Anticorupţie, Ministerului Afacerilor Interne, Comisiei Naţionale de Integritate.

Aceste noi prevederi şi redistribuiri de competenţă par a fi justificate, cu excepţia normelor propuse pentru Legea privind testarea integrităţii profesionale şi Legea cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului (Art. I şi Art. II din proiect) în temeiul cărora se propune transferarea competenţei de testare a integrităţii profesionale a angajaţilor poliţiei de la CNA către Ministerul Afacerilor Interne.

Trebuie menţionat că, potrivit conceptului Legii 325/2013, testarea integrităţii profesionale urmează a fi desfăşurată de către două instituţii distincte: CNA şi Serviciul de Informaţii şi Securitate. Chiar dacă la momentul promovării/adoptării Legii 325/2013, Legea 320/2012 cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului prevedea deja că testarea integrităţii profesionale în privinţa angajaţilor poliţiei urma a fi realizată de către subdiviziunea specializată a MAI, totuşi autorii Legii 325/2013 au insistat asupra transferării acestei competenţe către CNA, invocînd faptul că "Testarea integrităţii urmează a fi realizată de către o singură instituţie pentru toate categoriile de agenţi publici. Acceptarea opţiunii ca testarea poliţiştilor să fie asigurată de către Direcţia de securitate internă a MAI a reprezentat o situaţie provizorie, pînă la promovarea şi adoptarea prezentului proiect. După adoptarea proiectului legii de Parlament, Guvernul va propune modificări la cadrul normativ, inclusiv la Legea 320/2012." (a se vedea în acest sens p. 15 din Sinteza obiecţiilor şi propunerilor la proiectul Legii privind testarea integrităţii profesionale: http://justice.gov.md/public/files/transparenta_in_procesul_decizional/Sinteza_obiectii_Legea_TIP-07-10-2013.pdf).

Admiterea prin proiect a dispersării competenţelor de testare a integrităţii profesionale către mai multe instituţii prezintă un şir de riscuri şi nu este de natură să contribuie la crearea unui mecanism mai eficient. Argumentul principal al autorilor se rezumă la faptul că ar exista prea mulţi angajaţi ai poliţiei - 17 000, iar CNA nu ar dispune de suficiente resurse (umane, logistice etc.) care să asigure această activitate complexă, pe cînd MAI deja are o subdiviziune specializată dotată cu suficiente resurse umane şi logistice.

Opinăm că acest argument nu este pertinent, or, testarea integrităţii profesionale nu presupune în mod neapărat testarea fiecărui angajat al poliţiei din cei 17 000. Articolul 10 al Legii 325/2013 stabileşte două cazuri de iniţiere a testării şi nu prevede că această testare se va aplica în mod obligatoriu tuturor angajaţilor. Subdiviziunea specializată a MAI (securitatea internă) nu trebuie în mod neapărat să aplice metoda "testării integrităţii profesionale" pentru a identifica persoanele neintegre/potenţial corupte, avînd la dispoziţie alt instrumentar oferit de legislaţia în vigoare. Or, această subdiviziune a existat şi a activat şi pînă la adoptarea Legii 325/2013.

Menţionăm faptul că testarea integrităţii profesionale este un instrument anticorupţie încă în faza incipientă, fiind încă destul de fragil, urmînd a fi implementat/dezvoltat cu începere din luna august a anului 2014. În cazul în care se va insista asupra dispersării competenţelor am putea admite că vor fi create mai multe precedente negative, care vor genera practici neuniforme, se vor aplica diferite metode/procedee de către subiecţii abilitaţi cu competenţe de testare a integrităţii profesionale etc. În acelaşi timp, aplicarea testării integrităţii profesionale doar de către cele două instituţii menţionate în legea actuală, ar permite consolidarea acestei instituţii, crearea unui corp de testori bine instruiţi şi evitarea unor eventuale blocaje încă din faza incipientă etc.


11. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I

2. La art.4, în definiţia noţiunii de „agenţi publici” cuvîntul „angajaţii” se substituie cu sintagma „funcţionarii publici, inclusiv funcţionarii publici cu statut special, militarii, persoanele cu funcţii de demnitate publică, angajatul autorităţilor publice autonome sau de reglementare, al întreprinderilor de stat sau municipale, al altor persoane juridice de drept public, angajatul din cabinetul persoanelor cu funcţii de demnitate publică, precum şi alte persoane ce prestează servicii publice ai”, iar la sfîrşit se completează cu sintagma „ , în privinţa cărora legislaţia prevede mecanismul de tragere la răspundere disciplinară”.

Modificările propuse pentru art. 4 din Legea 325/2013 detaliază noţiunea de "agent public", oferind o nouă înţelegere a noţiunii respective, fapt care trebuie apreciat ca element pozitiv, or, redacţia actuală, aşa cum a fost menţionat şi în nota informativă lasă prea mult loc de interpretări.

În acelaşi timp, nu este clar care categorii de persoane se înţeleg prin sintagma "alte persoane ce prestează servicii publice ai [...]" entităţilor publice.

De asemenea, procedeul de tehnică legislativă propus pentru această noţiune (completarea cu noi sintagme, însă nu expunerea într-o nouă redacţie), nu pare a fi potrivit, deoarece este dificil de a înţelege formula finală a noţiunii propuse.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

A oferi o explicaţie mai clară a sintagmei "alte persoane ce prestează servicii publice ai [...]" entităţilor publice" fie excluderea referinţei la această categorie, în caz contrar, s-ar presupune că testarea ar putea fi aplicată practic oricărei persoane care intră în contact cu entităţile publice, ceea ce este contrar scopului legii de a preveni corupţia în sectorul public.

Potrivit tehnicii legislative, a prevedea că "noţiunea de "agent public" din articolul 4 va avea următorul cuprins", oferind astfel o nouă redacţie cu caracter exhaustiv.

2

Art. I

5. La alin.(1) art.10 se completează cu o literă nouă d) cu următorul cuprins: „d) subdiviziunea specializată din subordinea Ministerului Afacerilor Interne – în privinţa agenţilor publici din cadrul ministerului, din cadrul autorităţilor administrative şi instituţiilor din subordinea ministerului, precum şi din cadrul întreprinderilor de stat monitorizate de acesta”;

Opinăm că acest transfer de competenţă către MAI nu este rezonabil. A se vedea în acest sens argumentele invocate la p. 10 din prezentul raport de expertiză.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Atribuţii paralele

Excluderea prevederilor din întreg textul proiectului care prevăd efectuarea testării integrităţii profesionale de către subdiviziunea specializată a MAI.

3

Art. I

7. La art.12: la alin.(4) după cuvîntul „pot” se completează cu cuvintele „confecţiona şi”, după cuvîntul „utiliza” se completează cu cuvintele „cu titlul gratuit”, cuvîntul „inclusiv” se exclude iar la sfîrşit se completează cu sintagma „ , inclusiv acte care codifică identitatea testorilor, terţelor persoane precum şi codificarea subdiviziunilor, organizaţiilor, încăperilor şi a mijloacelor de transport.”;

Nu este clar, care sînt terţele persoane a căror identitate necesita a fi "codificată". Menţionăm că implicarea terţilor în realizarea testelor de integritate este stabilită în lege ca o excepţie, iar aceştia ar putea fi atraşi doar cu consimţămîntul lor. Admiterea faptului că identitatea acestora ar putea fi "codificată" pare a fi excesivă, ţinînd cont de faptul că legea permite implicarea acestora doar cu titlu de excepţie. Nu este clar cum ar putea fi "codificată o încăpere", or această sintagmă lasă prea mult loc de interpretări. De asemenea, ţinînd cont de specificul activităţii de testare a integrităţii profesionale, este raţional ca prevederile respective (privind confecţionarea/utilizarea să fie reglementate detaliat în cadrul unui act subordonat legii, iar în Legea 325 să fie prevăzute doar limitele intervenţiei de reglementare.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A exclude referinţa la "terţi".
A examina posibilitatea reglementării procedurii de confecţionare/utilizare a actelor care codifică identitatea testorilor/subdiviziunilor/organizaţiilor stabilind doar că actele respective se confecţionează în mod gratuit.

4

Art. I

9. La art.16 alin.(2) la sfîrşit se completează cu sintagma „ , cu excepţia faptelor de comportament corupţional pentru care legislaţia contravenţională nu prevede sancţiunea - privarea de a ocupa o anumită funcţie”.

Potrivit conceptului Legii 325/2013 a fost stabilit că acest instrument are un caracter preventiv, iar finalitatea acestuia în cazul eşuării testelor de integritate este răspunderea disciplinară. Prin proiectul legii se propune relaţionarea aplicării sancţiunii disciplinare "eliberarea din funcţie" cu sancţiunea contravenţională "privarea de dreptul de a ocupa o anumită funcţie". În opinia noastră, o asemenea abordare nu răspunde obiectivului Legii 325/2013 şi restrînge într-o anumită măsură drepturile organelor/colegiilor disciplinare de a aplica sancţiunea disciplinară "eliberarea din funcţie". Menţionăm că faptele de comportament corupţional prevăzute de Codul contravenţional vor fi constatate şi sancţionate în condiţiile acestui cod, iar eşuarea testelor de integritate şi sancţiunile pentru acestea urmează a fi aplicate în condiţiile Legii 325/2003, a legislaţiei muncii şi a legislaţiei care reglementează activitatea entităţilor publice din care face parte agentul public, fiind vorba de două proceduri distincte. Prin urmare nu este necesară relaţionarea sancţiunilor disciplinare cu sancţiunile contravenţionale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare

A exclude modificarea propusă pentru alin. (2) al art. 16 din Legea 325/2013.

5

Art. I

11. La art.22:

la alin.(2), după sintagma „Centrului Naţional Anticorupţie” cuvintele „şi cel” se substituie cu virgulă, iar după sintagma „Serviciului de Informaţii şi Securitate", se completează cu sintagma „şi al Ministerului Afacerilor Interne”;

la alin.(5) conjuncţia „şi” se substituie cu virgulă, iar după cuvintele „Serviciului de Informaţii şi Securitate” se introduce sintagma „ , Ministerului Afacerilor Interne”.

A se vedea obiecţiile formulate la p. 10 al prezentului raport de expertiză.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Atribuţii paralele

Excluderea prevederilor din întreg textul proiectului care prevăd efectuarea testării integrităţii profesionale de către subdiviziunea specializată a MAI.

6

Art. II

Art.II. – Art.40 din Legea nr.320 din 27 decembrie 2012 cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului, (Monitorul Oficial, 2013, nr.42-47, art.145) se exclude.

A se vedea obiecţiile formulate la p. 10 al prezentului raport de expertiză.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Atribuţii paralele

În contextul adoptării în decembrie 2013 a Legii 325, se propune ca normele art. 40 din Legea cu privire activitatea poliţiei şi statutul poliţistului să fie revizuite, stabilind că testarea integrităţii profesionale se efectuează de către CNA.

7

Art. III

Legea nr.25-XVI din 22 februarie 2008 privind Codul de conduită a funcţionarului public, (Monitorul Oficial, 2008, nr.74-75, art.243), cu modificările şi completările ulterioare se modifică după cum urmează:

1. La art.12:

În denumire la sfîrşit se completează cu sintagma „şi favoritismul”.

Alin.(1) la sfîrşit se completează cu sintagma „şi favoritismul”.

La alin.(3) după sintagma „conflictelor de interese” se completează cu sintagma „şi favoritismul”, iar la sfîrşit se completează cu sintagma „şi cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei”.

Potrivit proiectului legii se propune inserarea în Codul de conduită a funcţionarului public a unei norme de conduită care ar interzice "favoritismul" în activitatea funcţionarilor publici. Completarea respectivă se propune a fi făcută alături de instituţia "conflictul de interese" de la art. 12 al Codului de conduită.

Inserarea acestei noi norme este salutară, însă formula propusă de completare automată a art.12 nu contribuie la o înţelegere adecvată a acestei noi norme, deoarece în cazul declarării conflictului de interese se aplică proceduri distincte prevăzute de Legea 16/2008 cu privire la conflictul de interese, însă în cazul favoritismului nu există asemenea proceduri. Chiar dacă proiectul propune completarea Legii 90/2008 cu aceeaşi faptă de comportament corupţional - favoritismul (art. 15 lit. d), p. 8 Art.V din proiect), totuşi nici această lege nu prevede o procedura detaliată de constatare/declarare etc. Prin urmare, există riscul ca în procesul de aplicare a normei de la articolul 12 a Codului de conduită să se producă anumite confuzii, cu atît mai mult că descifrarea noţiunii de favoritism este prevăzută doar în Legea 90/2008 cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

În vederea eliminării lacunei enunţate în textul obiecţiei, este recomandabil ca norma de conduită privind interzicerea favoritismului să fie inserată în cadrul unui articol separat, pentru a nu se produce confuzia dintre conflictul de interese şi favoritism, cărora le sînt aplicate proceduri diferite, fie, în cazul în care aceste două categorii au elemente comune (favoritismul fiind parte integrantă a conflictului de interese), ar fi recomandabil să fie revăzută noţiunea conflictului de interese din Legea 16/2008.

8

Art. V

5. Articolul 7 va avea următorul cuprins:

„Articolul 7. Expertiza anticorupţie a proiectelor de acte legislative şi normative

....

(3) Expertiza anticorupţie este efectuată de către Centrul Naţional Anticorupţie în baza Metodologiei de efectuare a expertizei anticorupţie a proiectelor de acte normative, aprobate prin act al Centrului.

(4) Expertiza anticorupţie a proiectelor de acte normative departamentale, a actelor autorităţilor unităţilor teritoriale autonome cu statut juridic special şi a actelor autorităţilor administraţiei publice locale se efectuează de către autorii acestora, în conformitate cu metodologia utilizată de către Centrul Naţional Anticorupţie la efectuarea expertizei anticorupţie. Centrul Naţional Anticorupţie acordă asistenţă autorilor proiectului la efectuarea expertizei anticorupţie în cazul proiectelor ce conţin reglementări ale unor relaţii sociale din domeniile vulnerabile la corupţie.”

Potrivit modificărilor propuse la art. 7 din proiect au intervenit 3 modificări de substanţă: A. CNA nu va mai efectua expertiza anticorupţie a actelor normative departamentale; B. se exclud referinţele la regulamentul Guvernului prin care era reglementată procedura de efectuare a expertizei coruptibilităţii; C. s-au exclus orice referinţe la criteriile de bază în temeiul cărora se efectuează expertiza anticorupţie. Nota informativă justifică doar excluderea din lista actelor normative supune expertizei anticorupţie a actelor departamentale (numărul mare de acte departamentale şi necesitatea dispunerii de cunoştinţe speciale în domenii specifice), însă nu explică faptul de ce au fost eliminate prevederile enunţate la p. B şi C. de mai sus.

Alte riscuri
Lipsa justificării unor modificări

Completarea notei informative la proiect cu argumentele privind necesitatea excluderii prevederilor evidenţiate în textul obiecţiei (B. şi C).

9

Art. V

„Articolul 7/1. Evaluarea riscurilor de corupţie în autorităţile şi instituţiile publice

Evaluarea riscurilor de corupţie în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate, al autorităţilor administrative autonome, al altor autorităţi şi instituţii publice se efectuează în conformitate cu Metodologia de evaluare a riscurilor de corupţie în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, care prevede procesul de identificare a factorilor instituţionali ce favorizează sau pot favoriza corupţia, precum şi elaborarea recomandărilor pentru excluderea acestora

Norma nu oferă claritate privind subiectul abilitat cu competenţa de aprobare a Metodologiei de evaluare a riscurilor. În cazul în care se intenţionează ca această metodologie să fie elaborată şi aprobată de CNA, acest fapt trebuie specificat expres în lege, în caz contrar nu va exista temei legal pentru existenţa unei Metodologii în acest sens, din perspectiva autorităţii căreia această competenţă de adoptare i-a fost delegată.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea

A stabili expres subiectul abilitat cu competenţa de elaborare şi adoptare a Metodologiei de evaluare a riscurilor.

10

Art. V

Articolul 7/2. Testarea integrităţii profesionale

....

(3) Modul de ţinere a evidenţei cazurilor de influenţă necorespunzătoare, precum şi de ţinere şi utilizare a cazierului privind integritatea profesională a agenţilor publici, se stabileşte de Guvern.”

Alineatul (3) propus pentru art. 7/2 nu ţine de obiectul articolului dat, deoarece declararea influenţelor nepotrivite reprezintă doar una din obligaţiile subiecţilor supuşi testării integrităţii profesionale (art. 6 alin. (2) din Legea 325/2013).

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Recomandăm transferarea prevederii respective la art. 15 lit. f) nou propusă la Legea 90/2008 (Art. V p.8 din proiect).

11

Art. V

La art. 13:

în denumire sintagma „autoritatea abilitată” se substituie cu cuvintele „autorităţile abilitate”;

sintagma „sau a faptelor de comportament corupţional” se substituie cu sintagma „ , actelor conexe corupţiei şi a faptelor de comportament corupţional”;

la lit. a) sintagma „operative” se substituie cu sintagma „speciale”, iar sintagma „măsurilor de urmărire” se substituie cu sintagma „acţiunilor de urmărire” şi la sfîrşitul literei se completează cu sintagma „şi actelor conexe corupţiei”;

la lit. b) sintagma „faptele de comportament corupţional sau actele de corupţie” se substituie cu sintagma „fenomenul corupţiei”;

Procedeul de tehnică legislativă utilizat pentru operarea modificărilor propuse nu contribuie la conferirea unei accesibilităţi adecvate a normelor propuse.

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă.

Se propune expunerea art. 13 în redacţie nouă pentru a oferi un grad mai mare de accesibilitate.

12

Art. V

„Articolul 15. Faptele de comportament corupţional

a) Admiterea şi nesoluţionarea incompatibilităţilor, încălcarea restricţiilor admiterea şi/sau nesoluţionarea în termen legal a incompatibilităţilor în funcţia publică, funcţia de demnitate publică, în activitatea altor agenţi publici potrivit legislaţiei ce reglementează statutul acestora;

...

Nu este clar înţelesul sintagmei "în activitatea altor agenţi publici", care pare a fi ruptă din contextul întregii fraze.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea normei în vederea redării clarităţii.

13

Art. V

„Articolul 15. Faptele de comportament corupţional

h)obstrucţionarea prevenirii şi combaterii corupţiei

neaplicarea de către administraţie a măsurilor disciplinare corespunzătoare agenţilor publici în privinţa cărora s-a constatat rezultatul negativ al testului de integritate, efectuat în condiţiile Legii nr.325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale;

Examinarea rapoartelor privind rezultatele testării integrităţii profesionale şi adoptarea deciziei de sancţionare a agenţilor publici, de regulă, se realizează de către un organ colegial (spre exemplu: în cazul funcţionarilor publici de către Comisia de disciplină, în cazul judecătorilor sau procurorilor de către colegiile disciplinare respectivă etc.) care formulează propunerea/adoptă decizia de sancţionare disciplinară a agentului public care a eşuat testarea integrităţii profesionale. Prin urmare, este dificil de a stabili cu exactitate faţă de cine se va aplica sancţiunea contravenţională, or, administraţia/conducătorul instituţiei nu poate fi sancţionat în cazul în care comisia de disciplină, după cercetarea tuturor materialelor nu a formulat propunerea respectivă de sancţionare. Din această perspectivă, la modul practic, va fi foarte dificil de a determina persoana responsabilă de neaplicarea măsurilor disciplinare corespunzătoare.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea conceptuală a amendamentului propus.

14

Art. VI

2. Articolul 313/1 se expune într-o nouă redacţie cu următorul cuprins:

„ Articolul 313/1. Favoritismul

Favoritismul în sensul Legii nr.90-XVI din 25 aprilie 2008 cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei, se sancţionează cu amendă de la 100 la 300 de unităţi convenţionale.”

Codul contravenţional reprezintă legea cadru care reglementează procedura, subiecţii şi componenţele de contravenţie pentru comiterea cărora intervine răspunderea contravenţională.

Norma de trimitere la Legea 90/2008 propusă pentru articolul 313/1 a Codului contravenţional nu este de natură să ofere claritate şi previzibilitate celor cărora le este adresată legea.

Menţionăm că, potrivit art. 53 din Legea 780/2001, ..."codul trebuie să întrunească următoarele trăsături calitative: a) precizia; b) claritatea; c) logica; d) integralitatea; e) caracterul practic.".

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea modificării propuse prin dezvoltarea/descifrarea noţiunii de favoritism, aşa cum aceasta a fost definită în Legea 90/2008.

15

Art. VI

3. Articolul 313/2 se expune în următoarea redacţie:

„Articolul 313/2. Conflictul de interese şi nedeclararea conflictului de interese

....

(2) Conflictul de interese, în sensul Legii nr.16 – XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese, dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale infracţiunii.

Sînt valabile comentariile formulate la p. 14 din tabel.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea modificării propuse prin descifrarea elementelor conflictului de interese.

16

Art. VI

„Articolul 314. Tăinuirea unui act de corupţie ori a unui act conex acestuia sau neluarea măsurilor de rigoare

.....

(2) Neaplicarea de către administraţie a măsurilor protecţie funcţionarului public care informează cu bună-credinţă despre comiterea actelor de corupţie şi a celor conexe corupţiei, a faptelor de comportament corupţional,

Prevederea de la alin. (2) al articolului 314, în redacţia propusă de proiect, dublează prevederea în vigoare de la art. 314/1 Cod contravenţional.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

A exclude dublarea normelor: fie prin renunţarea la modificarea propusă, fie prin abrogarea art. 314/1 din Codul contravenţional în vigoare.

17

Art. VI

„Articolul 314. Tăinuirea unui act de corupţie ori a unui act conex acestuia sau neluarea măsurilor de rigoare

.....

(3) Neaplicarea de către administraţie a măsurilor disciplinare corespunzătoare persoanelor în privinţa cărora s-a constatat rezultatul negativ al testului de integritate, efectuat în condiţiile Legii nr.325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale, ....

(4) Neaplicarea de către administraţie a măsurii procesuale de constrîngere prin suspendare provizorie din funcţie a persoanei bănuite, învinuite sau inculpate pentru săvîrşirea unui act de corupţie sau a unui act conex corupţiei, cînd aceasta este obligatorie în condiţiile Codului de procedură penală,

A se vedea obiecţiile formulate la p. 13 din prezentul tabel.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea oportunităţii promovării amendamentului respectiv.

18

Art. VI

10. La articolul 401 alineatul (1), sintagma „art.313/2” se exclude, cuvîntul „şi” se substituie cu virgulă, iar după cifra „315” se completează cu cuvintele „ , 330/4 şi art.349 alin.(1)”.

În temeiul modificării propuse se intenţionează transferarea competenţei de constatare a contravenţiei prevăzute de art. 349 alin. (1) (Împiedicarea în orice formă a activităţii legitime a funcţionarului public în exerciţiul funcţiunii (neadmiterea controlului, neprezentarea documentelor, neexecutarea prescripţiilor şi altor cerinţe legitime) de la MAI către CNA. În susţinerea necesităţii acestei modificări se invocă faptul că termenul de prescripţie pentru sancţionarea contravenţională ar fi prea mic şi CNA nu reuşeşte să intervină operativ. În acelaşi timp, autorii proiectului la p. 1 al aceluiaşi articol propun extinderea termenului de prescripţie.

Opinăm faptul că elementele constitutive ale acestei contravenții exced domeniul de competenţă al CNA, în plus MAI dispune de subdiviziuni în teritoriu care pot să reacţioneze mult mai operativ la constatarea şi sancţionarea contravenţiei respective.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Excluderea modificării propuse.

19

Art. VIII

1. La articolul 126 alineatul (2) cuvîntul „iar” se exclude, la sfîrşit se completează cu sintagma „ , iar în cazul interesului public – gradul de subminare a încrederii publice, gradul de prejudiciere sau ameninţare pentru bugetul, bunurile sau activitatea statului, autorităţilor publice, instituţiilor publice, întreprinderilor de stat sau municipale ori societăţilor comerciale cu capital majoritar de stat şi/sau gradul de prejudiciere sau ameninţare pentru bunurile considerate de interes public, aflate în domeniul public sau în domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, în sensul legislaţiei civile.”

Definirea în textul Codului penal a noţiunii de interes public este necesară şi va contribui la eficientizarea proceselor de calificare a infracţiunilor, individualizarea pedepselor şi uniformizarea practicii judiciare.

Totuşi, din conţinutul definiţiei, nu este clar cum şi care vor fi criteriile de măsurare a "gradului de subminare a încrederii publice". La fel, inserarea acestei noţiuni în formula propusă de proiect ar putea genera anumite confuzii.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Recomandăm excluderea referinţei la "gradul de subminare a încrederii publice".

Noţiunea interesului public ar putea fi detaliată fie în textul unui articol sau a unui alineat separat în cadrul aceluiaşi articol 126.

20

Art. VIII

Articolul 3291. Conflictul de interese

(1) Conflictul de interese, în sensul Legii nr.16 – XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese, dacă aceasta a cauzat daune în proporţii mari, daune considerabile interesului public sau drepturilor şi intereselor ocrotite de lege ale persoanelor fizice sau juridice,

A se vedea obiecţiile formulate la p. 14 din acest tabel.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă.

Expunerea detaliată a noţiunii şi elementelor conflictului de interese în scopul asigurării preciziei şi previzibilităţii normei.

21

Art. XI

Dispoziţii finale şi tranzitorii

(1) În termen de 10 zile de la data publicării prezentei legi, Ministerul Afacerilor Interne informează, contra semnătură, agenţii publici în privinţa cărora efectuează testarea integrităţii profesionale, despre posibilitatea aplicării testelor de integritate profesională. Refuzul de a semna nu îi exonerează de răspunderea disciplinară în cazul unui rezultat negativ al testului de integritate profesională.

(2) Guvernul Republicii Moldova, în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a prezentei legi va aduce în concordanţă actele sale normative cu prezenta lege şi va asigura, din mijloacele disponibile, resursele financiare şi tehnice necesare pentru punerea imediată în aplicare a prezentei legi.

Privitor la alin. (1) menţinem poziţia reflectată la p. 10 al prezentului Raport de expertiză.

În partea ce ţine de alin. (2) nu este clară poziţia autorilor proiectului, care în nota informativă au menţionat despre faptul că implementarea proiectului "nu va necesita cheltuieli financiare suplimentare", în timp ce proiectul în dispoziţii finale şi tranzitorii stabileşte că " Guvernul în termen de 3 luni .... va asigura, din mijloacele disponibile, resursele financiare şi tehnice necesare pentru punerea imediată în aplicare a prezentei legi".

Completarea notei informative cu informaţii privitor la acoperirea financiară a prevederilor proiectului.





Concluzii

În concluzie, menţionăm că proiectul legii supus expertizei înaintează un şir de soluţii legislative în scopul ordonării şi concretizării normelor care se referă la prevenirea şi combaterea corupţiei, oferă o distincţie mai clară dintre competenţele autorităţilor care dispun de competenţe în acest domeniu, precum şi elimină un şir de inadvertenţe şi disfuncţionalităţi în aplicarea legilor anticorupţie.

Totuşi, pentru interpretarea şi aplicarea eficientă a normelor propuse prin proiectul legii, în opinia noastră, este necesară revizuirea şi excluderea unor norme potenţial coruptibile reflectate în tabelul de la p. 11 al prezentului raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei