Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.625

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



05 Iunie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător - art. 8, Codul contravenţional - art. 32, 36, 128 ş.a.; ş.a)

(înregistrat în Parlament cu numărul 162 din 23 Aprilie 2014)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător - art. 8, Codul contravenţional - art. 32, 36, 128 ş.a.; ş.a)
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.
Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, nu cunoaștem dacă societatea civilă, pînă la momentul de față a participat sau nu la elaborarea şi examinarea acestuia.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative proiectul dat de lege a fost elaborat în vederea creării cadrului juridic necesar aplicării Legii nr.130 din 08 iunie 2012 privind regimul armelor şi al muniţiilor cu destinaţie civilă. În acest sens, proiectul de lege prevede modificarea şi completarea Legii nr.415/2001 privind reglementarea prin licențiere a activității de întreprinzător, Codului contravențional al Republicii Moldova nr.218/2008, Anexei la Legea nr.160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activităţii de întreprinzător şi Legii nr.130 din 08 iunie 2012 privind regimul armelor şi al muniţiilor cu destinaţie civilă.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul de act legislativ supus expertizei este plasat pe site-ul Parlamentului. În contextul în care proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 23.04.2014 şi pînă în prezent nu a fost examinat de plenul Parlamentului, considerăm că termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


7. Suficienţa argumentării. Autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului şi argumentează necesitatea promovării acestui proiect de lege. Plus la aceasta, în nota informativă autorul descrie cu amănunte toate modificările şi completările propuse în acest proiect de lege, precum şi motivează necesitatea acestora.
Pe pagina web a Parlamentului sînt plasate avizul Ministerului Justiției și Raportul de expertiză anticorupție a Centrului Național Anticorupție asupra proiectului de lege sus nominalizat (ca remarcă notăm că acestea din punct de vedere tehnic nu pot fi accesate). Totuși, considerăm că acest proiect de lege urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate și să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Totodată, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate.
Toate aceste cerinţe sunt expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.
Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, Nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizele ministerelor și altor autorități de specialitate; declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE; tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, etc., sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Autorul nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea cu legislația comunitară și alte standarde internaționale. În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară, însă acest lucru era necesar, deoarece proiectul presupune cheltuieli financiare. Însuşi autorul în nota informativă recunoaşte survenirea unor cheltuieli financiare şi de altă natură, necesare pentru implementarea proiectului, însă acesta formulează un text general prin care se menționează, că aceste cheltuieli vor fi acoperite din surse extrabugetare, formate din tarifele percepute pentru serviciile prestate şi pentru documentele emise în domeniul controlului asupra circulaţiei armelor şi muniţiilor.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege (propus Parlamentului spre examinare în mod prioritar) fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu corespund întocmai legislației corelative. Pentru detalii a se vedea pct.15 al acestui raport de expertiză.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, cît și proceduri administrative noi ce ținde Camera de Licenţiere și organele de poliţie. Mai detaliat a se vedea pct.15 din prezentul raport.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I

Articolul 8 alineatul (1) litera a), punctul 21) va avea următorul cuprins: „21) importul și comercializarea de arme și muniții; repararea armelor; producerea de arme și/sau de muniții”;

Norma propusă de autor reproduce în mare parte norma existentă în art.8 alin.(1) lit.a), pct.21) din Legea nr.415/2001 privind reglementarea prin licențiere a activității de întreprinzător, însă exclude genurile de activitate, precum exportul și reexportul armelor şi muniţiilor. Această opțiune a autorului nu este clară în contextul în care legea nr.130/2012 privind regimul armelor şi al muniţiilor cu destinaţie civilă prevede în art.58 sau în art.64 alin.(1), că exportul sau reexportul constituie activități supuse licențierii.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Este necesar ca autorul să coreleze prevederile din proiect cu normele existente în legislație pentru a nu admite omisiunea reglementării unor raporturi de drept.

2

Art.II, pct.5

Codul contravențional al Republicii Moldova nr.218/2008 se modifică și se completează după cum urmează: 5. la alineatul (6): dispoziția va avea următorul cuprins: “(6) Aflarea cu armă letală sau neletală la întruniri sau în locuri aglomerate, cum ar fi: stadioane, instituții de învățămînt, instituții ale autorităților publice centrale, instanțe judecătorești, lăcașuri sfinte, săli de spectacol și adunări publice, precum și în alte locuri unde folosirea acestor arme este interzisă prin lege”;

Formularea acestei norme, chiar dacă reproduce prevederile cuprinse în art.4 alin.(14) lit.a) din Legea nr.130/2012 privind regimul armelor şi al muniţiilor cu destinaţie civilă, este una ambiguă și va produce confuzii și interpretări diferite la aplicarea ei în practică. În primul rînd, enumerarea doar a unor exemple de locuri aglomerate, fără a prevedea o listă exhaustivă a acestora, va face dificilă stabilirea dacă un alt loc se încadrează sau nu în noțiunea de „aglomerat”, iar agentul constatator va aplica prevederile normei în mod discreționar și la convingerea subiectivă a acestuia. În unele situații orice loc poate deveni la un moment dat aglomerat. În rîndul doi, o asemenea descriere a dispoziției unei nome juridice contravine cerințelor de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr.780/2001 privind actele legislative. În rîndul trei, unele exemple de locuri aglomerate sînt formulate greșit, ceea ce, la fel, poate duce la inaplicabilitatea în practică a normei. Astfel, autorul menționează „instituții ale autorităților publice centrale”, însă conform legii nr.98 din 04.05.2012 privind administraţia publică centrală de specialitate este utilizată noțiunea de "autoritate administrativă centrală" (în primul rînd se are în vedere ministerele). Iar „instituțiile”, reieșind din art.32 a legii sus-menționate, sînt niște structuri organizatorice distincte, fondate de către minister sau altă autoritate administrativă centrală pentru realizarea unor funcţii de administrare, sociale, culturale, de învăţămînt şi a altor funcţii de interes public cu caracter necomercial. La fel și Codul civil notează în art.183 alin.(1), că instituţie este organizaţia necomercială constituită de fondator (fondatori) pentru exercitarea unor funcţii de administrare, sociale, culturale, de învăţămînt şi altor funcţii cu caracter necomercial, finanţată parţial sau integral de acesta (aceştia). Referitor la exemplul “lăcașuri sfinte”, legea nr.125 din 11.05.2007 privind libertatea de conştiinţă, de gîndire şi de religie, utilizează noțiunea de “lăcaş de cult”, prin care se înțelege construcţie sau edificiu al unei comunităţi religioase în care se oficiază serviciile religioase.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Recomandăm revizuirea textului normei sus-menționate pentru a exclude posibilitatea aplicării eronate și confuze a acesteia în practică. Totodată, în cazul revizuirii acestei norme, în corespundere cu obiecţiile formulate mai sus, va fi necesar de revizuit şi normele existente actualmente în art.4 alin.(14) lit.a) din legea nr.130/2012 privind regimul armelor şi al muniţiilor cu destinaţie civilă. Această opţiune ar putea lua forma unui nou punct în art.IV din proiectul de lege analizat în prezentul raport de expertiză.





Concluzii

Scopul proiectului de lege este redat cu claritate de autor. În nota informativă se argumentează necesitatea promovării proiectului de lege, sînt descrise detaliat toate modificările şi completările propuse în acest proiect de lege, precum şi se motivează importanţa acestora.

Proiectul de lege urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate și să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ. Totodată, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Mai mult ca atît, nota informativă nu conține o fundamentare economico-financiară, cu toate că era necesară, întrucît proiectul presupune cheltuieli financiare.

În această ordine de idei notăm lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, fapt ce duce la perturbarea întregului proces legislativ.
Autorul nu a analizat standardele internaţionale/comunitare privind domeniul reglementat de prezentul proiect, nu face referire la existenţa unor asemenea standarde, ceea ce poate afecta calitatea întregului proiect de lege.

Unele prevederi din proiect trebuie corelate cu normele existente în legislație pentru a nu admite omisiunea reglementării unor raporturi juridice.

Totodată, autorul propune unele norme ambigui, ce vor produce confuzii și interpretări diferite la aplicarea lor în practică, pe cale de consecinţă, un agent constatator va aplica prevederile normei în mod discreționar și la convingerea subiectivă a acestuia. În speță, accentuăm lipsa definiţiei termenului de "locuri aglomerate" şi enumerarea doar a unor exemple de locuri aglomerate, fără a prevedea o listă exhaustivă a acestora.

Reieşind din cele expuse, în contextul în care prevederile proiectului, ce pot avea un impact negativ, vor fi omise sau revizuite de către autor, considerăm oportun de a examina acest proiect de lege în şedinţele plenare ale Parlamentului, care se va expune asupra oportunităţii adoptării acestuia.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei