Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.608

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



15 August 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind protecția mediului înconjurător – art.16, 22, 23, 28; Legea privind apărarea împotriva incendiilor etc.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 21.2014 din 24 Ianuarie 2014)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea privind protecția mediului înconjurător – art.16, 22, 23, 28; Legea privind apărarea împotriva incendiilor etc.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, a fost respectată transparenţa decizională. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultărilor publice, nu cunoaștem dacă societatea civilă, pînă la momentul de față a participat sau nu la elaborarea şi examinarea acestuia.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, scopul proiectului este reducerea cheltuielilor financiare şi de timp impuse sectorului privat prin procedurile de reglementare în domeniul construcţiilor, precum şi întru îmbunătăţirea considerabilă a poziţiei Republicii Moldova la indicatorul „Autorizarea în construcţii” în clasamentul internaţional „Doing Bussines”, efectuat de către Banca Mondială.
Modificările propuse în actele legislative prevăd stabilirea unui concept, de principiu, nou referitor la recepţia construcţiilor şi instalaţiilor aferente finanţate din
sursele private, care notifică obligativitatea participării autorităţilor centrale pentru mediu şi de supraveghere de stat a măsurilor contra incendiilor doar la recepţiile construcţiilor finanţate de la bugetul de stat sau bugetele locale.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul, însoţit de nota informativă, a fost plasat şi menţinut pe site-ul Parlamentului o perioadă suficientă de timp ceea ce a permis persoanelor interesate să-şi expună opinia vis-a-vis de prevederile acestuia.l


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine doar o serie de argumente generale în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, conține referințe la clasamentul „Doing Bussines”, efectuat de către Banca Mondială, însă nu conţine nici o referire la cauzele care au servit în calitate de catalizator al elaborării acestuia şi care vor fi efectele scontate de la aplicarea prevederilor promovate.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale, precum şi coordonarea lui cu legislaţia în vigoare.

Considerăm că modificările propuse la art.23 din Legea nr.1515/16.06.1993 privind protecţia mediului, la art.6 din Legea nr.851 din 29.05.1996 privind expertiza ecologică şi evaluarea impactului asupra mediului înconjurător, şi anume, excluderea efectuării obligatorii a expertizei ecologice de stat, va avea consecinţe directe şi negative asupra mediului înconjurător. Or, expertiza ecologică este genul de activitate în domeniul protecţiei mediului înconjurător care constă în aprecierea prealabilă a influenţei activităţilor economice preconizate asupra mediului, a corespunderii parametrilor acestor activităţi actelor legislative şi altor acte normative.
Scopul de bază al expertizei ecologice este prevenirea sau minimizarea eventualului impact direct, indirect sau cumulativ al obiectelor şi activităţilor economice preconizate asupra mediului şi componentelor lui, ecosistemelor şi sănătăţii populaţiei.

Necesitatea imperativă a expertizei ecologice ca gen de activitate este accentuată de Consiliul Uniunii Europene. A se vedea în acest sens: Directiva 85/337/CEE din 27.06.1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice şi private asupra mediului şi Directiva 97/11/CE din 03.03.1997 de modificare a Directivei 85/337/CEE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice şi private asupra mediului.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, nu cunoaștem dacă societatea civilă, pînă la momentul de față a participat sau nu la elaborarea şi examinarea acestuia.

Mai mult, ţinînd cont de faptul că proiectul are incidenţă asupra activităţii de întreprinzător, fundamentarea proiectului trebuia să conțină actul de analiză a impactului de reglementare, care, însă, lipseşte.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii, în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor financiare ale proiectului etc.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă nu conţine referinţe la legislaţia comunitară relevantă.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară, deşi realizarea noilor reglementări ar putea să necesite cheltuieli financiare şi de altă natură.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Potrivit art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, art. 4 şi art.13 din Legea nr.235-XVI din 20.07.2006 privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, precum şi de Metodologia de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîriea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006, nota informativă trebuie să conţină actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.
Nota informativă la proiectul de lege face referire la ședințele grupului de lucru privind reglementarea activității de întreprinzător din 31 iulie 2013 la care au fost propuse excluderea unor prevederi, însă nu se specifică cu claritate care anume prevederi au fost discutate, care au fost argumentele invocate şi care a fost poziţia participanţilor.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Nu a fost depistată promovarea directă a intereselor/beneficiilor unor categorii de persoane atît fizice, cît şi juridice, cu toate că unele prevederi creează impresia că se încearcă promovarea intereselor unor grupuri de persoane (agenţi economici) care desfăşoară sau vor să desfăşoare activităţi economice în domeniul construcţiilor.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Proiectul poate aduce prejudicii societăţii, şi anume, protecţiei mediului înconjurător, ocrotirii sănătăţii şi calităţii serviciilor în construcţii, care constituie o prioritate şi o preocupare naţională şi care vizează în mod direct condiţiile de viaţă şi sănătatea populaţiei, precum şi capacităţilor de dezvoltare durabilă a societăţii pe viitor.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine norme care reglementează activităţi ale autorităţilor publice. Astfel, sunt stabilite reguli de instituire a ghişeului unic, transmiterea unor împuterniciri de la autoritatea publică locală la cea centrală etc., dar aceste reglementări sunt vagi şi nu fac o distincţie clară a competenţelor acestora, fapt care afectează principiul general al previzibilităţii normei juridice.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I, pct.1

La articolul 16, litera b) va avea următorul cuprins: "b) activează în cadrul comisiilor de recepţie finală a obiectivelor de producţie, administrative, locative şi de altă destinaţie finanţate din bugetul de stat sau bugetele locale;"

Limitarea activităţii autorităţii centrale pentru resursele naturale şi mediu doar în cadrul comisiilor de recepţie finală a obiectivelor finanţate din bugetul de stat sau bugetele locale poate avea impact negativ asupra calităţii construcţiilor, cît şi poate afecta mediul înconjurător, implicit condiţiile de viaţă şi sănătate ale populaţiei, precum şi capacităţile de dezvoltare durabilă a societăţii pe viitor. La fel, necesitatea instituirii unui monitoring ecologic complex a tuturor activităţilor în construcţii este dictat şi de obligaţia Republicii Moldova de armonizare a legislaţiei naţionale cu cea a Comunităţii Europene, or, expertiza ecologică ca gen de activitate este accentuată de Consiliul Uniunii Europene prin Directiva 85/337/CEE din 27.06.1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice şi private asupra mediului şi Directiva 97/11/CE din 03.03.1997 de modificare a Directivei 85/337/CEE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice şi private asupra mediului.

Aceeași obiecţie este valabilă şi pentru pct.4 din prezentul articol

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Excluderea prevederilor de limitare a atribuţiilor autorităţii publice centrale pentru resursele naturale şi mediu.

2

Art. II

„f) să participe la activitatea comisiilor de recepţie finală a construcţiilor şi instalaţiilor aferente finanţate din bugetul de stat sau bugetele locale;”.

Limitarea activităţii organelor de supraveghere de stat a măsurilor contra incendiilor doar în cadrul comisiilor de recepţie finală a obiectivelor finanţate din bugetul de stat sau bugetele locale poate avea impact negativ asupra calităţii construcţiilor, cît şi poate afecta condiţiile de viaţă şi sănătate a populaţiei.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Excluderea prevederilor de limitare a atribuţiilor organelor de supraveghere de stat a măsurilor contra incendiilor.

3

Art. III

„e) să participe la activitatea comisiilor de recepţie finală a construcţiilor şi instalaţiilor aferente finanţate din bugetul de stat sau bugetele locale;”.

Limitarea activităţii organelor de supraveghere de stat în domeniul protecţiei civile doar în cadrul comisiilor de recepţie finală a obiectivelor finanţate din bugetul de stat sau bugetele locale poate avea impact negativ asupra calităţii construcţiilor, cît şi poate afecta condiţiile de viaţă şi sănătate a populaţiei.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Excluderea prevederilor de limitare a atribuţiilor organelor de supraveghere de stat în domeniul protecţiei civile

4

Art. VII

„i) să participe la activitatea comisiilor de recepţie a construcţiilor şi instalaţiilor aferente finanţate din bugetul de stat sau bugetele locale.”.

Limitarea activităţii Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale doar în cadrul comisiilor de recepţie finală a obiectivelor finanţate din bugetul de stat sau bugetele locale poate avea impact negativ asupra calităţii construcţiilor şi poate afecta condiţiile de viaţă şi sănătate a populaţiei. Or, Sistemul Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale reprezintă un complex de instituţii specializate ale statului, ce intră în componenţa Ministerului Afacerilor Interne, care execută, în condiţiile legii, sarcini în domeniul protecţiei populaţiei, teritoriului, mediului înconjurător şi proprietăţii în caz de pericol sau declanşare a situaţiilor excepţionale.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Excluderea prevederilor de limitare a atribuţiilor Serviciului Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale.

5

Art.IV, pct.2 al.1)

Articolul 13: la alineatul (1), cuvintele „Serviciul de stat pentru verificarea şi expertizarea proiectelor şi construcţiilor” se substituie cu cuvintele „către verificatorii de proiecte atestaţi sau instituţiile autorizate în verificarea proiectelor”;

Legea nr. 721/02.02.1996 privind calitatea în construcţii utilizează noţiunea de „verificatori de proiect”. Modificările propuse utilizează noţiunea de „verificatorii de proiecte atestaţi sau instituţiile autorizate în verificarea proiectelor” Potrivit prevederilor art. 19 la elaborarea textului proiectului de act legislativ terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare. ; se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia. Aceeași obiecţie este valabilă şi pentru pct.4 din prezentul articol.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Este necesară concordarea termenilor utilizaţi.





Concluzii

Proiectul are scopul reducerii cheltuielilor financiare şi de timp impuse sectorului privat prin procedurile de reglementare în domeniul construcţiilor.
Prin implementarea proiectului scopul propus poate fi realizat or, proiectul concretizează prevederile referitoare la expertiza documentaţiei de proiect şi planificare, fiind stabilite exhaustiv programele şi proiectele supuse expertizării, precum şi etapele efectuării acestora, termenul de eliberare a actelor etc. La fel, se propune instituirea ghişeului unic pentru proiectare, eliberarea avizelor ecologice şi certificatului de urbanism etc., fără implicarea solicitantului ceea ce, evident, va duce la reducerea timpului necesar pentru obţinerea actelor solicitate.
Cu toate acestea, unele prevederi necesită a fi revăzute în contextul asigurării protecţiei mediului înconjurător, ocrotirea sănătăţii şi calitatea serviciilor în construcţii, care constituie o prioritate şi o preocupare naţională, care vizează în mod direct condiţiile de viaţă şi sănătatea populaţiei, precum şi capacităţile de dezvoltare durabilă a societăţii pe viitor.

În condiţiile art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative (Legea nr. 780/2001), concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, grupul de lucru urmează să întocmească o notă informativă care trebuie să includă: a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări; b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui; c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură; e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.
În speţă, nota informativă nu conţine o analiză a condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului. Totodată, proiectul nu este însoţit de actul de analiză a impactului de reglementare.

Nu a fost depistată promovarea directă a intereselor/beneficiilor unor categorii de persoane atît fizice cît şi juridice, cu toate că unele prevederi creează impresia că se încearcă promovarea intereselor unor grupuri de persoane (agenţi economici) care tind să desfăşoare activităţi economice în domeniul construcţiilor. Astfel, nu este explicabilă limitarea activităţii autorităţii centrale pentru resursele naturale şi mediu, a organelor de supraveghere de stat a măsurilor contra incendiilor, a organelor de supraveghere de stat în domeniul protecţiei civile etc. doar în cadrul comisiilor de recepţie finală a obiectivelor finanţate din bugetul de stat sau bugetele locale. Or, activităţile în domeniu a instituţiilor private sau finanţate din sectorul privat nu vor fi supuse unui control riguros, ceea ce presupune un impact negativ asupra calităţii construcţiilor şi poate afecta mediul înconjurător, implicit condiţiile de viaţă şi sănătate a populaţiei, precum şi capacităţile de dezvoltare durabilă a societăţii pe viitor.
Necesitatea instituirii unui monitoring ecologic complex a tuturor activităţilor în construcţii este dictată şi de obligaţia Republicii Moldova de armonizare a legislaţiei naţionale cu cea a Comunităţii Europene, or, expertiza ecologică ca gen de activitate este accentuată de Consiliul Uniunii Europene prin Directiva 85/337/CEE din 27.06.1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice şi private asupra mediului şi Directiva 97/11/CE din 03.03.1997 de modificare a Directivei 85/337/CEE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice şi private asupra mediului.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, nu cunoaştem dacă societatea civilă, pînă la momentul de faţă a participat sau nu la elaborarea şi examinarea acestuia.

În contextul în care prevederile proiectului, ce pot avea un impact negativ, vor fi omise sau revizuite de către autor, considerăm oportun de a examina acest proiect de lege în şedinţa plenară a Parlamentului, care urmează să se pronunţe asupra oportunităţii adoptării acestuia.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei