Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.614

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



12 Aprilie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la conflictul de interese – art.24'1; Legea cu privire la prevenirea și combaterea corupției – art.11; Codul penal – art.330'2)

(înregistrat în Parlament cu numărul 88.2014 din 04 Martie 2014)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la conflictul de interese – art.24'1; Legea cu privire la prevenirea și combaterea corupției – art.11; Codul penal – art.330'2).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul şi nota informativă sînt plasate pe pagina web a Parlamentului. În acest fel, la această etapă, transparenţa decizională este asigurată .


4. Scopul promovării proiectului Prin proiect se propun modificări şi completări la: Legea nr. 90 din 25.04.2008 cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei; Legea nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese (Legea nr. 16/2008); Codul penal.

În esenţă, se propune introducerea interdicţiei pentru persoanele prevăzute la art. 3 din Legea nr. 16/2008 şi la art. 2 din Legea nr. 768 din 02.02.2000 privind statutul alesului local, precum şi pentru soţii (soţiile) lor: să înregistreze şi/sau să posede conturi, depozite sau alte proprietăţi în băncile străine, pe teritoriul altor state decît Republica Moldova; să procure şi/sau să deţină cu titlu de proprietate hîrtii de valoare de orice tip, acţiuni sau cote sociale în întreprinderile străine nerezidente în Republica Moldova.

Se propune ca aceste interdicţii să fie inaplicabile, dacă subiecţii menţionaţi sau copiii acestora beneficiază de tratament medical acordat peste hotarele Republicii Moldova, precum şi în situaţiile în care deţinerea unui cont bancar în străinătate este necesară în scopul executării obligaţiilor de serviciu.

În cazul în care se intră prin moştenire în proprietatea bunurilor, hîrtiilor de valoare, cotelor sociale în cadrul întreprinderilor străine, titularii vor fi obligaţi să-şi înstrăineze acest patrimoniu în termen de 6 luni din momentul acceptării moştenirii.

La începutul activităţii publice (prin numire, alegere, încheierea contractului individual de muncă), subiecţii vizaţi, precum şi soţii (soţiile) acestora, vor fi obligaţi să întreprindă măsurile necesare în vederea înstrăinării imobilelor deţinute în străinătate şi/sau conturilor/depozitelor bancare de peste hotarele Republicii Moldova, hîrtiilor de valoare, acţiuni sau cote sociale în cadrul întreprinderilor străine nerezidente în Republica Moldova, în termen de 6 luni de la începerea activităţii.

Totodată, prin proiect, se propune completarea Codului penal cu un nou articol, prin care se introduce o nouă componenţă de infracţiune "Încălcarea interdicţiei deţinerii conturilor bancare şi proprietăţii în străinătate", care se va sancţiona cu amendă în mărime de la 4000 la 5000 unităţi convenţionale sau cu închisoare de pînă la 5 ani cu privarea de dreptul de a exercita o anumită activitate pe un termen de pînă la 5 ani.

Autorul proiectului, în nota informativă, comunică: "proiectul a fost elaborat „în scopul perfecţionării cadrului legal în domeniul stabilirii incompatibilităţii lor cu statutul de funcţionar public, personalul din cabinetele persoanelor cu funcţii de demnitate publică şi altor persoane ce cad sub incidenţa legii cu privire la statutul alesului local şi alţi funcţionari publici cu statut special.” Potrivit notei informative: „cadrul legislativ prezent nu prevede interdicţii în ceea ce ţine deschiderea conturilor bancare, procurarea proprietăţii imobiliare peste hotarele ţării sau cotelor sociale în întreprinderile străine, fapte care creează premise sporite de coruptibilitate şi duc la diminuarea capacităţii de integritate a funcţionarilor publici şi alte persoane menţionate mai sus.”. Autorul proiectului insistă asupra faptului că „adoptarea proiectului va exclude aceste lacune legislative existente pînă acum şi va asigura implementarea unui mecanism eficient de stabilire a interdicţiilor şi sancţionare pentru comiterea lor de către subiecţii vizaţi şi soţii (soţiile) lor – mecanism care va asigura diminuarea corupţiei, sporirea integrităţii persoanelor cu forţă de decizie, astfel asigurîndu-se fortificarea capacităţilor instituţionale a aparatului de stat al Republicii Moldova.”.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. În fapt, nota informativă la proiectul în cauză nu corespunde exigenţelor legale.
Potrivit art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative (Legea nr. 780/2001), nota informativă trebuie să conţină:
- condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
- principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
- referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
- fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
- actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

În cazul proiectului analizat, nota informativă ar trebui să conţină:
- analiză mai fundamentală a condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului, a nivelului de compatibilitate a normelor propuse cu legislaţia în vigoare, inclusiv o analiză a nivelului de compatibilitate cu anumite prevederi constituţionale;
- referinţe la experienţele altor ţări, dacă există ţări care dispun de prevederi similare;
- analiză mai fundamentală a potenţialului efect social-economic al proiectului.
Cu certitudine, autorul ar fi renunţat la proiect, dacă ar fi întreprins în prealabil acest exerciţiu, caracterul defectuos al propunerilor fiind evident, conceptul proiectului fiind inacceptabil.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit art. 20 lit. c) din Legea 780/2001, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă nu conţine referinţe la standarde internaţionale.

Prin prevederile propuse, proiectul este incompatibil cu normele art. 1 al Protocolului nr. 1 din Convenţia europeană pentru drepturile omului.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 20 lit. d) din Legea nr. 780/2001, nota informativă trebuie să conţină fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură. În acelaşi sens sînt şi prevederile art. 47 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului.
Implementarea proiectului nu presupune cheltuieli financiare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Prin eventuala promovare/adoptare a proiectului se va aduce atingere dreptului la proprietate, garantarea căruia reprezintă un interes public general.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În esenţă, prin proiect se propun limitări ale dreptului la proprietate privată, drept garantat prin art. 46 din Constituţia RM. Exerciţiul acestui drept poate fi limitat doar în condiţiile prescrise de art. 54 din Legea Fundamentală. Astfel, potrivit normelor pre-citate, în Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului. Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei. Această restrîngere trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.

Proiectul nu se încadrează în atare condiţii, eventualele restrîngeri fiind şi disproporţionate situaţiei determinante.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul, conceptual, nu poate fi susţinut, motiv pentru care nu ne vom expune, în detalii, asupra formulării lingvistice a prevederilor proiectului.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Textul complet al proiectului

Potrivit textului proiectului.

A se vedea cele menţionate la punctul 11 al prezentului raport de expertiză "Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Proiectul nu poate fi susţinut, fiind contrar normelor constituţionale.





Concluzii

Prin eventuala promovare, adoptare, aplicare a proiectului se va aduce atingere unui drept garantat constituţional, dar şi prin art. 1 al Protocolului nr. 1 din Convenţia europeană pentru drepturile omului.
Este clară imposibilitatea, în cadrul controlului efectuat de către Comisia Naţională de Integritate, de a obţine informaţii de la autorităţile străine referitoare la proprietăţile din străinătate ale agenţilor publici, însă această dificultate ar putea fi remediată prin posibilităţile acordate de solicitare şi verificare a informaţiilor referitoare la aceste proprietăţi în cadrul eventualelor urmăriri penale pe cazurile de fals în declaraţii.

În orice caz, dificultăţile întîmpinate de către autorităţi la controlul veniturilor şi proprietăţilor, precum şi la controlul intereselor personale, nu pot fi puse pe seama declaranţilor şi membrilor familiilor acestora, restricţionîndu-i în exerciţiul unui drept fundamental. Aceste dificultăţi pot fi remediate doar prin sporirea capacităţilor autorităţilor în controlul veniturilor, proprietăţilor şi intereselor personale ale agenţilor publici, precum şi în urmărirea penală ale infracţiunilor în domeniul vizat.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei