Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.612

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



10 Aprilie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.1260-XV din 19.07.2002 cu privire la avocatură (art.10)

(înregistrat în Parlament cu numărul 70.2014 din 21 Februarie 2014)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.1260-XV din 19.07.2002 cu privire la avocatură (art.10).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Prin proiect, se propune modificarea şi completarea art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1260 din 19.07.2002 cu privire la avocatură, în partea ce ţine de categoriile persoanelor scutite de efectuarea stagiului profesional şi susţinerea examenelor de calificare pentru a obţine licenţa de avocat.
Potrivit prevederilor proiectului se propune ca aceste facilităţi să fie acordate persoanelor deţinătoare de gradul de calificare – funcţionar public rangul I, consilier de stat al RM, toate trei clase. Potrivit notei informative, acordarea în felul respectiv a licenţei de avocat acestei categorii de funcţionari publici, ar fortifica principiul accesului liber la justiţie, lărgindu-se sfera reprezentanţilor în instanţele de judecată. De asemenea, în opinia autorului, acest fapt ar asigura continuitatea activităţii funcţionarilor publici, şi anume prin activitatea juridică, fiind astfel veritabile resurse umane calificate în domeniul juridic.
În condiţiile art. 20 din Constituţia RM, accesul liber la justiţie presupune dreptul oricărei persoane la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime. În acest sens, interesul public constă nu atît în lărgirea sferei reprezentanţilor în instanţele judecătoreşti (or, autorul nu aduce dovezi ale unei astfel de necesităţi), cît în sporirea calităţii asistenţei juridice acordate beneficiarilor. Acest interes general nu este asigurat, proiectul propunînd, în exclusivitate, facilitarea accesului la profesia de avocat pentru o categorie de funcţionari publici.
Prin adoptarea acestui proiect, nu se va asigura şi nu poate fi asigurată continuitatea activităţii funcţionarilor publici. Or, din momentul demarării activităţii de avocat, încetează calitatea de funcţionar public a persoanelor.
În ce priveşte fortificarea domeniului juridic prin veritabile resurse umane calificate, acest argument, la fel, nu poate fi reţinut. Or, în mod practic, activitatea persoanelor vizate, pornind de la atribuţiile de serviciu ale acestora, nu implică activităţi similare celor desfăşurate de avocaţi (în mod special - reprezentarea intereselor persoanelor în faţa instanţelor judecătoreşti). Ţinem să menţionăm, că, în condiţiile art. 33 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public (Legea nr. 158/2008), gradul de calificare consilier de stat al RM (clasa I, II, III) se acordă funcţionarilor publici de conducere de nivel superior. În sensul art. 8 alin. (2) din Legea nr. 158/2008, prin funcţionari public de conducere de nivel superior se înţeleg: secretarii de stat ai ministerelor, adjuncţii conducătorilor autorităţilor administrative; conducătorii şi adjuncţii conducătorilor aparatelor autorităţilor publice (Parlamentul, Preşedintele Republicii Moldova, Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea Constituţională, Curtea Supremă de Justiţie, Procuratura Generală, Curtea de Conturi, Centrul Naţional Anticorupţie). Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 158/2008, funcţionarii publici de conducere de nivel superior realizează managementul nivelului superior în autorităţile publice. Astfel, competenţele şi abilităţile acestor funcţionari publici nu sînt relevante activităţii de avocat.

În fapt, prin proiect, se promovează eventualele beneficii ale unui grup de persoane necorelate interesului public general – servicii juridice calificate acordate cetăţenilor.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat.


6. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative (Legea nr. 780/2001), nota informativă trebuie să conţină:
- condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
- principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
- referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
- fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
- actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.
În cazul proiectului supus expertizei, nota informativă ar trebui să conţină:
- o analiză mai fundamentală a condiţiilor ce au impus elaborarea proiectului;
- o analiză a nivelului de compatibilitate a normelor propuse cu standardele internaţionale în domeniu;
- o analiză mai fundamentală a potenţialului efect social al proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit art. 20 lit. c) din Legea nr. 780/2001, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Nota informativă nu conţine astfel de referinţe.
De altfel, mai multe documente internaţionale solicită avocaţilor condiţia unei pregătiri juridice şi calificări absolute. Ne referim la: Rezoluţia (78) 8 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei privind asistenţa juridică şi consultanţa juridică - partea I, principiul 5; Recomandarea nr. (2000) 21 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei privind libertatea de a exercita profesia de avocat - principiul II.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 20 lit. d) din Legea nr. 780/2001, nota informativă trebuie să conţină fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură. Prevederi în acelaşi sens se conţin şi în art. 47 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului.

Potrivit autorului, proiectul de lege nu va necesita careva mijloace financiare în vederea implementării acestuia.

În fapt, eventuala implementare a proiectului nu presupune cheltuieli financiare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Prin proiect, se promovează eventualele beneficii ale unui grup de persoane (persoane deţinătoare a gradului de calificare - consilier de stat al RM, toate trei clase) necorelate interesului public general – servicii juridice calificate acordate cetăţenilor.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Eventuala aplicare a proiectului ar putea aduce prejudicii interesului public prin facilitarea (favorizarea) accesului în avocatură a unor persoane care nu deţin o pregătire şi calificare suficientă.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. La general, proiectul nu presupune probleme de incompatibilitate cu prevederile legislaţiei naţionale, dar ridică anumite probleme de inoportunitate.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În opinia noastră, proiectul, conceptual, nu poate fi susţinut. Pentru acest motiv nu ne vom expune, în detalii, asupra formulării lingvistice a prevederilor proiectului.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Textul integral al proiectului

Potrivit textului proiectului.

A se vedea cele menţionate la secţiunile precedente ale prezentului raport de expertiză: 3.Scopul promovării proiectului, 7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale, 9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii, 10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului.

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public

Proiectul conceptual nu poate fi susţinut.





Concluzii

Proiectul, prin normele propuse, nu garantează unul din esenţialele principii ale exercitării profesiei de avocat - Pregătirea juridică, formarea şi admiterea în profesia de avocat, principiu statuat prin Recomandarea nr. (2000) 21 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei "Privind libertatea de a exercita profesia de avocat". Potrivit acestui principiu, trebuie luate toate măsurile necesare pentru a asigura un înalt grad de pregătire juridică şi de moralitate drept condiţii prealabile admiterii în profesia de avocat, şi apoi pentru a asigura o formare continuă a avocaţilor.
În fapt, proiectul promovează eventuale beneficii ale unei categorii de persoane, beneficii necorelate interesului public. Totodată, proiectul ar putea să aducă, prin aplicare, prejudicii interesului public – servicii juridice calificate acordate cetăţenilor.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei