Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.611

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



04 Aprilie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la administratorii autorizați

(înregistrat în Parlament cu numărul 44.2014 din 07 Februarie 2014)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la administratorii autorizați.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul, însoţit de notă informativă, a fost plasat pe pagina web oficială a Ministerului Justiţiei şi a Parlamentului. Astfel, la această etapă, sînt respectate exigenţele legale privind asigurarea transparenţei decizionale.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit autorului proiectului de Lege cu privire la administratorii autorizaţi "Proiectul Legii cu privire la administratorii autorizaţi a fost elaborat în vederea realizării Planului de Acţiuni ”Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare 2011-2014” al Guvernului Republicii Moldova. Conform acestui document urmează a fi modernizat statutul unor profesii juridice şi conexe sistemului judiciar precum, experţii judiciari, administratorii judiciari, traducătorii şi interpreţii autorizaţi. Astfel, proiectul Legii cu privire la administratorii autorizaţi are drept scop instituirea cadrului legal privind autorizarea, organizarea şi supravegherea activităţii profesionale a administratorilor pentru a consolida calitatea actului de justiţie, economia, transparenţa şi celeritatea efectuării actelor de insolvenţă şi dizolvare a persoanelor juridice."



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul de Lege a fost menţinut un termen suficient pe pagina web a Ministerului Justiţiei şi a Parlamentului pentru a permite oricărei persoane interesate să-şi expună opinia.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiectul Legii cu privire la administratorii autorizaţi conţine o justificare suficientă pentru promovarea acestuia.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă la proiectul Legii nu include referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Totuşi, autorii au făcut referință la standardele Europene şi practicile următoarelor state: Estonia, Letonia, Lituania, România, Franţa, Marea Britanie, Germania, etc.


9. Fundamentarea economico-financiară. Nota informativă plasată pe site-ul Parlamentului nu conţine informaţii privind fundamentarea economico-financiară, autorii referindu-se doar la impactul social şi economico-financiar al implementării proiectului. În versiunea notei informative plasată pe site-ul Ministerului Justiţiei se estima că "costurile de implementare a proiectului sunt minime şi se compun din sumele ce vor fi achitate noului personal al Ministerului Justiţiei antrenat în supravegherea şi controlul asupra activităţii administratorilor, ceea ce va constitui aproximativ 200-250 mii lei/an."


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul de Lege nu a fost supus analizei impactului de reglementare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea interesului public. Totuşi, aplicarea proiectului de Lege în formula actuală va prejudicia interesele (drepturile) următoarelor categorii de persoane:
1.Administratorilor autorizaţi, prin faptul că este limitat accesul acestora la justiţie (a se vedea comentariul la art.38 alin.(7));

2.Titularilor certificatelor valabile de instruire profesională care nu au administrat vreo procedură de insolvabilitate sau dizolvare, prin faptul că este limitat accesul în profesie (a se vedea comentariul la art.49 alin.(1)).


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În general, prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În general, formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul Legii cu privire la administratorii autorizaţi creează un cadru legal nou pentru reglementarea modului de autorizare şi supraveghere a activităţii profesionale a administratorului, după modelul normativ existent în privinţa altor profesii liberale de interes public. Astfel, proiectul stabileşte competenţele speciale ale organelor de stat şi de autoadministrare în vederea reglementării, supravegherii şi autoadministrării activităţii de administrator: Ministerului Justiţiei, Comisiei de autorizare şi disciplină, Uniunii Administratorilor din Republica Moldova, instanţelor judecătoreşti.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.1 alin.(2)

(2)Sub incidenţa prezentei legi se află activitatea administratorilor desemnaţi în procesele de insolvabilitate sau de dizolvare a persoanelor juridice de drept privat şi a întreprinzătorilor individuali, cu excepţia instituţiilor financiare (bănci).

Conceptul de instituţii financiare este mult mai larg decît cel de bănci. Presupunem că intenţia autorilor a fost să stabilească o singură excepţie - pentru bănci

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Înlocuirea sintagmei "cu excepţia instituţiilor financiare (bănci)" cu "cu excepţia băncilor"

2

Art.7 alin.(2) lit.g)

(2) În limitele prevăzute de lege, Ministerul Justiţiei: ................... g)îndeplineşte alte atribuţii prevăzute de lege.

În scopul neadmiterii eventualelor abuzuri şi neînţelegerilor în viitor între Ministerul Justiţiei şi Uniunea Administratorilor Autorizaţi, competenţele Ministerului Justiţiei ar trebui reglementate de o manieră exhaustivă.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Excluderea lit.g) şi, dacă este cazul, completarea listei competenţelor Ministerului Justiţiei

3

Art.21 alin.(2) lit.f)

(2) Registrul administratorilor autorizaţi este ţinut în limba de stat, în format electronic şi cuprinde date privind: ......................... f) numărul procedurilor de insolvabilitate în care este desemnat administratorul, tipul acestor proceduri, debitorul sau persoana dizolvată, data intentării şi încetării procesului de insolvabilitate;

Este rezonabilă intenţia autorilor de a centraliza şi sistematiza informaţia cu privire la numărul procedurilor de insolvabilitate în care sînt desemnaţi administratorii, dar proiectul Legii nu prevede vreun mecanism de obligare a administratorilor de a informa permanent Ministerul Justiţiei despre procedurile pe care le administrează şi nici sancţiuni pentru neinformarea sau informarea cu întîrziere.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Introducerea unui mecanism de informare a Ministerului Justiției sau completarea la final al alin.(3) din art.21 cu lit.f)

4

Art.24 alin.(3)

(3) Personalul antrenat în activităţile administratorului trebuie să fie prevenit despre obligaţia de confidenţialitate şi răspunderea pentru încălcarea acesteia, semnînd o declaraţie de confidenţialitate.

Conţinutul acestei norme se repetă şi în art.31 alin.(2)

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Urmează să se decidă, care din norme urmează a fi eliminată

5

Art.36 alin.(1)

(1) Ministerul Justiţiei efectuează controlul din oficiu al activităţii administratorului o singură dată în primii 5 ani de la eliberarea autorizaţiei, precum şi dispune efectuarea controalelor pentru investigarea sesizărilor, plîngerilor şi informaţiilor privind încălcarea de către administrator a obligaţiilor sale profesionale. Prevederile art. 35 sînt aplicabile.

Propoziţia "Prevederile art. 35 sînt aplicabile." este inutilă

Coruptibilitate
Lacune de drept

Excluderea propoziţiei "Prevederile art. 35 sînt aplicabile."

6

Art.38 alin.(7)

(7) Decizia Comisiei de autorizare şi disciplină privind aplicarea sancţiunii disciplinare a avertismentului poate fi contestată în instanţa de judecată în procedura contenciosului administrativ, calitatea procesuală de pîrît în cazul unor asemenea cereri aparţinînd Ministerului Justiţiei. Obiectul contestaţiei se limitează la respectarea de către Comisie a procedurii, nu şi la fondul cauzei.

Această prevedere limitează accesul la justiţie a administratorilor autorizaţi. Astfel de limitări nu sînt prevăzute pentru alte profesii de interes public.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Excluderea propoziţiei doi din acest alineat

7

Art.39 alin.(3)

(3) În cazul în care reluarea activităţii administratorului nu este solicitată în termen de 3 luni de la încetarea temeiurilor de suspendare, activitatea administratorului încetează potrivit art. 40. În termen de 2 ani de la încetarea activităţii pe acest temei, persoana interesată poate solicita autorizarea pentru activitatea administratorului fără examen de calificare.

Această normă contravine art.41 alin.(6) din proiect

Coruptibilitate
Lacune de drept

Urmează a se decide, fie eliberarea altei autorizaţii are loc fără examen de calificare (art.39 alin.(3)), fie în condiţiile generale stabilite de lege (art.41 alin.(6))

8

Art.49 alin.(1)

(1) Titularii certificatelor valabile de instruire profesională în vederea desfăşurării activităţii în calitate de administrator, care întrunesc condiţiile stabilite la art. 13 şi au administrat cel puţin o procedură de insolvabilitate sau dizolvare pe parcursul ultimilor 2 ani, calculaţi pînă la data intrării în vigoare a prezentei legi, sînt autorizaţi pentru desfăşurarea activităţii în profesia de administrator fără examen de calificare, indiferent de domeniul în care au studii superioare.

Această condiţie limitează drepturile titularilor certificatelor valabile de instruire profesionale, care nu au administrat proceduri din diferite motive, cum ar fi de exemplu: nu au reuşit să administreze pe motiv că nu au avut această oportunitate, fie nu au administrat pe motiv că nu au dorit să fondeze o întreprindere individuală, etc. Ar fi echitabil, ca toţi titularii certificatelor valabile de instruire profesională să poată obţină autorizaţia, într-un termen de 1 an de la data adoptării Legii, fără examen de calificare (întrucît l-au susţinut deja, atunci cînd au obţinut certificatul de instruire profesională), iar dacă nu şi-au manifestat voinţa în acest termen de un an de la data adoptării Legii, să fie admişi în profesia de administrator în condiţiile generale stabilite de lege.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Excluderea din alin. (1) a sintagmei "şi au administrat cel puţin o procedură de insolvabilitate sau dizolvare pe parcursul ultimilor 2 ani, calculaţi pînă la data intrării în vigoare a prezentei legi,". Excluderea alin.(3) din art.49. Modificarea corespunzătoare a alin.(4)-(6) din art.49.





Concluzii

Proiectul Legii cu privire la administratorii autorizaţi a fost elaborat de Ministerul Justiţiei şi crează un cadru legal nou pentru reglementarea modului de autorizare şi supraveghere a activităţii profesionale a administratorului, după modelul normativ existent în privinţa altor profesii liberale de interes public.

Notă informativă la proiectul Legii a fost plasată pe pagina web atît a Ministerului Justiţiei, cît şi a Parlamentului, în acest fel fiind respectate exigenţele legale privind asigurarea transparenţei decizionale.

Nota informativă la proiectul Legii cu privire la administratorii autorizaţi:
1.Conţine o justificare suficientă pentru promovarea acestuia;
2.Nu include referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Totuşi, autorii au făcut referință la standardele Europene şi practicile unor state europene;
3.Nu conţine informaţii privind fundamentarea economico-financiară şi nici analiza impactului de reglementare.

Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei Republicii Moldova. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.

Totuşi, aplicarea proiectului de Lege ar putea prejudicia interesele (drepturile) următoarelor categorii de persoane:
1.Administratorilor autorizaţi, prin faptul că este limitat accesul acestora la justiţie (a se vedea comentariul la art.38 alin.(7));
2.Titularilor certificatelor valabile de instruire profesională care nu au administrat vreo procedură de insolvabilitate sau dizolvare, prin faptul că este limitat accesul în profesie (a se vedea comentariul la art.49 alin.(1)).

Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative.

În concluzie, proiectul de Lege cu privire la administratorii autorizaţi poate fi promovat şi adoptat cu luarea în consideraţie a obiecţiilor formulate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei