Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.613

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



20 Mai 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii spitalelor

(înregistrat în Parlament cu numărul 73.2014 din 26 Februarie 2014)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii spitalelor.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Reieșind din conținutul art.36 alin.(3) din Constituție, structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mintale a persoanei se stabilesc potrivit legii organice.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit Notei de fundamentare, proiectul Legii spitalelor a fost elaborat în scopul asigurării condiţiilor optime pentru dezvoltarea şi modernizarea spitalelor întru eficientizarea şi sporirea calităţii asistenţei medicale spitaliceşti, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare. Acesta stabileşte cerinţele generale de organizare şi de funcţionare a spitalelor.

Prin proiectul legii se reglementează raporturile juridice ce apar în procesul de acordare a asistenţei medicale spitaliceşti de către instituţiile publice şi private; autorităţile competente; organizarea spitalelor; precum şi alte aspecte relevante pentru activitatea spitalelor, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Totodată, în opinia noastră, sunt ignorate unele prevederi ale Instrucţiunii privind circulaţia proiectelor de acte legislative în Parlament, aprobată prin Hotărîrea Biroului permanent al Parlamentului nr. 30 din 07.11.2012, care prevăd că dosarul se completează cu originalele rapoartelor și ale sintezelor comisiei permanente sesizate în fond, co-rapoartele și avizele comisiilor permanente, avizul Direcției generale juridice, după caz, cu avizul Guvernului, avizele altor autorități, amendamentele deputaților și fracțiunilor, propunerile societății civile și cu alte documente pertinente. După includerea în procedură legislativă, proiectul de act legislativ și documentele conexe, în variantă electronică sau, după caz, pe suport de hîrtie, se transmit Direcției generale informațional-analitice, care asigură scanarea și plasarea tuturor documentelor şi informaţiilor parvenite (avize, expertize, rapoarte, co-rapoarte, sinteze, alte informații ce țin de etapa procedurală) pe marginea proiectului respectiv pentru a fi scanate și plasate pe pagina web oficială a Parlamentului.

Concomitent, potrivit aceleiaşi Instrucţiuni, proiectul de act legislativ înaintat în calitate de iniţiativă legislativă a deputatului în Parlament se depune în Parlament împreună cu expertiza juridică și expertiza anticorupție, care se prezintă ulterior în conformitate cu rezoluția Președintelui Parlamentului. Ţinem să menţionăm că şi această condiţie imperativă a procesului de legiferare este totalmente ignorată.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.

Totuşi, potrivit art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239-XVI din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional.

În scopul asigurării participării directe a autorităților publice, a managerilor instituţiilor medicale, a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, în opinia noastră, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultate atît autorităţile publice relevante, managerii spitalelor, cît şi opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor. Acest lucru ar fi asigurat dreptul atît al autorităţilor locale, cît şi publicului de a participa la dezbaterile publice asupra proiectului actului legislativ pentru a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestora şi de a înainta propriile propuneri/recomandări/obiecţii cu atît mai mult că un proiect similar, aproape identic, a fost înregistrat deja în Parlament (nr. 2438 din 09.09.2010) şi se află încă în procedură de examinare.


6. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Nota informativă nu descrie succint principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă şi nu evidenţiază elementele noi pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente. În opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară, etc.

În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

De asemenea, nota informativă nu conține referințe la legislația comunitară și alte standarde internaționale relevante, fiind menţionat doar faptul că "la elaborarea proiectului de lege a fost analizată experienţa țărilor europene în domeniul dat, ţinîndu-se cont de"recomandările de bună practică", acestea fiind ajustate la condiţiile locale ale sistemului nostru de sănătate", în acest fel încălcîndu-se și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare, cele ale Regulamentului Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, precum şi ale Hotărîrii Guvernului nr.190 din 21.02.2007.

Astfel, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale, informația în cauză lipsind cu desăvîrșire de pe pagina oficială a Parlamentului.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost efectuată o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege, aceasta remarcînd faptul că, proiectul de lege nu necesită alocarea mijloacelor financiare. Totuşi, în opinia noastră, implementarea proiectului de lege, în eventualitatea adoptării acestuia, va necesita cheltuieli financiare şi materiale întrucît prevede de ex. la alin.(6) art.26 instituirea unui fond de rezervă (nu este clar din ce surse) în vederea modernizării bazei tehnico-materiale a spitalelor; la art. 25 acoperirea cheltuielilor pentru tratamentele costisitoare acordate în spitale din bugetul de stat şi alte surse, în modul stabilit de Guvern (nu se precizează care sunt acele "alte surse" şi de unde vin); la art.3, art.11 alin.(4) lit. d), art. 23 alin. (1) lit. e) înfiinţarea unor spitale medico-sociale (nu este clar din ce surse vor fi finanţate), etc.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii, în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic, financiar şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor financiare, materiale ale proiectului etc.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare, ca parte componentă a unui proiect de lege, care, însă, lipseşte şi de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. În conformitate cu art. 20 lit. e) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Avînd în vedere că proiectul de lege prevede acordarea asistenţei medicale spitaliceşti şi în cadrul spitalelor private (art. 2 alin. (1), 3, 15, 16, etc.) constatăm, cu regret, că proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum prevăd şi cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din lectura proiectului nu poate fi dedusă promovarea directă sau stabilirea unor interese/beneficii pentru anumite categorii de persoane, scopul de bază al proiectului fiind crearea unui cadru juridic adecvat care să reglementeze raporturile juridice ce apar în procesul de acordare a asistenţei medicale spitaliceşti de către instituţiile medicale publice şi private.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. În acest context, multe dintre prevederile proiectului de lege sunt însă neclare și contradictorii.

Proiectul de lege intră în conflict cu prevederile Codului civil în ceea ce priveşte rolul fondatorului instituţiilor medico-sanitare. De exemplu, în anumite articole se menționează că doar Parlamentul aprobă fondarea și reorganizarea spitalelor publice, iar în altele - că fondatorul, care este Ministerul Sănătății, ia decizia de a crea sau reorganiza anumite instituții spitalicești publice.

Astfel, în art. 8 alin. (3) este prevăzut că Ministerul Sănătății propune Parlamentului și Guvernului fondarea și lichidarea spitalelor publice, în timp ce în art. 15 alin. (1) este prevăzut că Ministerul Sănătății și autoritățile publice locale pot fi fondatori ai spitalelor. În același timp, în alin. (5) al aceluiași articol se menționează că fondatorul decide fondarea și reorganizarea spitalului. Aceste prevederi sunt contrare legislaţiei civile, Parlamentul atribuindu-şi competenţe ce ţin de Ministerul Sănătăţii, cum ar fi managementul spitalelor.

O altă prevedere care creează confuzii este cea stipulată în art. 13 și se referă la crearea și organizarea spitalelor universitare. Astfel, un spital cu instruire universitară nu poate avea în calitate de fondator instituţie de învăţămînt medical superior şi mediu de specialitate.

Proiectul de lege mai prevede elaborarea unui Registru de Stat al spitalelor, pe care doar Parlamentul îl poate adopta sau modifica, la propunerea Ministerului Sănătății (art. 6 alin.(1)), instituirea Registrului de stat al spitalelor fiind de competenţa Guvernului (art. 7 alin.(3)), iar menţinerea acestuia - de cea a Ministerului Sănătăţii. Urmînd o astfel de logică, ar trebui să elaborăm o lege a centrelor de sănătate publică, o altă lege a centrelor medicilor de familie, o lege a centrelor de diagnostic, o lege a ambulanțelor etc. Amintim că în prezent există nomenclatorul instituțiilor medico-sanitare spitalicești, care este funcțional și administrat de Ministerul Sănătății.

O altă modificare propusă de către autori și inclusă în proiectul de lege a spitalelor este faptul că managerul unui spital va putea deține maximum două mandate consecutive a cîte cinci ani.

Practic, fiecare capitol al acestui proiect de lege este în incompatibilitate și în contradicție cu actele normative și legislative în vigoare. Asistăm la o desincronizare a angajamentelor și acțiunilor Parlamentului și Guvernului în realizarea reformei în sănătate. Mai ales că, Ministerul Sănătății urma să vină în Parlament cu o strategie de reformare a întregului sistem de sănătate, unde un capitol important ar fi trebuit să vizeze sectorul spitalicesc.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sunt suficient de clare şi concise, exprimările nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic şi nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. În acest sens, reţinem ca recomandare generală necesitatea redactării textului proiectului de lege cu respectarea principiilor generale de tehnică juridico-legislativă.

Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ, redactarea textului proiectului de lege trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor în funcție de conexiunile și de raportul firesc dintre ele, în cadrul concepției generale a reglementării.

Actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia.

Proiectele de legi se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice. Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu. În redactarea actului normativ, de regulă, verbele se utilizează la timpul prezent, forma afirmativă, pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei respective. Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce.

Utilizarea sintagmelor de genul ”alte aspecte relevante”, ”în condiţiile legii”, ”alte acte legislative”, ”alte acte normative”, ”etc.”, şi/sau alte surse”, ”conform reglementărilor legale în vigoare”, ”şi altor persoane fizice sau juridice”, ”şi alte cerinţe”, ”alte surse de venit permise de legislaţia în vigoare”, etc. comportă un caracter ambiguu care ar putea admite interpretări abuzive. Aceste normele de blanchetă transmit altor autorităţi, subiecţi, dreptul şi competenţa de stabili, în mod autonom, reglementări cu caracter normativ, reguli de comportament, interdicţii. Normele în cauză contribuie la apariţia altor elemente și anume: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul de lege stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi ce vizează activitatea acestora. Astfel, capitolul II al proiectului de lege stabileşte autorităţile competente în reglementarea activităţii spitalelor publice şi private, precum şi competenţele acestora. În acest sens, art. 6 din proiect prevede competenţa Parlamentului în domeniul reglementării activităţii spitalelor, art. 7 - cea a Guvernului, art. 8 - cea a Ministerului Sănătăţii, art. 9 - cea a altor autorităţi publice centrale, fără a specifica care sunt acestea şi art. 10 - cea a autorităţilor administraţiei publice locale.

Potrivit Legii cu privire la Guvern nr. 64-XII din 31.05.1990, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului, exercită conducerea generală a administraţiei publice şi este responsabil în faţa Parlamentului (art. 1). Ministerele sunt organele centrale de specialitate ale statului. Acestea transpun în viaţă, în baza legilor republicii, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, politica Guvernului, hotărîrile şi ordonanţele lui, conduc în limitele competenţei domeniile încredinţate şi sînt responsabile de activitatea lor (art. 21). În acest context, art. 7, 8 şi 9 urmau a fi raliate la prevederile legii menţionate.




Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul Legii spitalelor urmăreşte scopul asigurării condiţiilor optime pentru dezvoltarea şi modernizarea spitalelor întru eficientizarea şi sporirea calităţii asistenţei medicale spitaliceşti, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, stabilind cerinţele generale de organizare şi de funcţionare a spitalelor;

- în scopul asigurării participării directe a managerilor instituţiilor medico-sanitare, cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional, precum şi a stimulării participării active a acestora la procesul decizional, ar fi fost oportună organizarea unor audieri/dezbateri publice în cadrul cărora ar fi fost consultată opinia publică prin argumentarea necesităţii de a adopta proiectul supus audierilor/dezbaterilor prezentînd opiniile divergente, iar persoanele interesate ar fi avut posibilitatea de a înainta recomandări pe marginea proiectului supus consultărilor;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, a unei analize a impactului de reglementare, precum și a Declaraţiei de compatibilitate şi Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse;

- proiectul Legii spitalelor este compatibil parțial legislației naţionale, multe dintre prevederile proiectului de lege fiind însă neclare și contradictorii, deoarece conţinutul acestuia nu răspunde integral exigenţelor de tehnică legislativă, prevăzute de Legea nr.780-XIV din 27.12.2001 privind actele legislative, iar unele prevederi din proiect sunt concurente sau contravin altor prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- avînd în vedere că în Parlament este deja înregistrat un proiect de Lege a spitalelor (nr. 2438 din 09.09.2010) care are la bază același obiect de reglementare şi care se află încă în procedură de examinare, se va urmări comasarea şi revizuirea conceptuală a acestora în unul singur pentru a se respecta procedura de legiferare;

- fără a diminua din importanţa şi necesitatea proiectelor propuse, acestea necesită a fi examinate suplimentar prin organizarea unor dezbateri publice cu implicarea factorilor de decizie, a structurilor reprezentative ale autorităților publice şi ale instituţiilor medico-sanitare, precum şi a societăţii civile, iar obligația adoptării propunerilor legislative, rămînînd o prerogativă a Parlamentului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei