Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.607

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



04 Aprilie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea și completarea Legii nr.123-XVIII din 23.12.2009 cu privire la gazele naturale (art.1, 2, 3, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 19.2014 din 24 Ianuarie 2014)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea și completarea Legii nr.123-XVIII din 23.12.2009 cu privire la gazele naturale (art.1, 2, 3, ș.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul,însoţit de nota informativă, a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, în acest mod fiind respectate exigenţele legale privind asigurarea transparenţei decizionale.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit prevederilor art. 1 al proiectului, scopul acestuia constă în instituirea unui cadru legal pentru funcţionarea eficientă a pieţei gazelor naturale şi desfăşurarea activităţilor sectorului de gaze naturale, în condiţii de accesibilitate, disponibilitate, fiabilitate, continuitate, competitivitate, transparenţă, cu respectarea normelor de calitate, de securitate şi de protecţie a mediului; stabilirea unui set de măsuri menite să garanteze securitatea aprovizionării cu gaze naturale, astfel încît să fie asigurată buna funcţionare a pieţei gazelor naturale; stabilirea de atribuţii şi responsabilităţi, în sarcina participanţilor la piaţa gazelor naturale, precum şi punerea în aplicare de proceduri nediscriminatorii, specifice pentru garantarea securităţii aprovizionării cu gaze naturale conforme standardelor naţionale.
Potrivit notei informative proiectul a fost iniţiat urmare necesităţii elaborării amendamentelor la Legea cu privire la gazele naturale, în contextul obligaţiunilor asumate de RM în calitate de parte semnatară a Tratatului Comunităţii Energetice, luând în consideraţie prevederile Directivei privind măsurile menite să garanteze securitatea aprovizionării cu gaze naturale, nr. 2004/67/CE



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul, este plasat pe pagina web a Parlamentului, astfel fiind respectat principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este parţial argumentată. În conformitate cu art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitarea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.
Argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de fundamentarea economico-financiară, precum şi analiza impactului de reglementare.
Însă, ţinând cont de, necesitatea elaborării de amendamente la Legea cu privire la gazele naturale, nr. 123/23.12.2009, în contextul obligaţiilor asumate de Republica Moldova în calitate de parte semnatară a Tratatului Comunităţii Energetice, referitor la transpunerea Directivei privind măsurile menite să garanteze securitatea aprovizionării cu gaze naturale, nr. 2004/67/CE, şi reieşind din prevederile legislaţiei Republicii Moldova şi a impactului acesteia asupra activităţii tuturor participanţilor la piaţa gazelor naturale, în sensul larg al noţiunii, considerăm că nota informativă (cu excepţia analizei economico-financiare şi a impactului de reglementare) este argumentată. Menţionăm că obiectul de reglementare al Directivei nr. 2004/67/CE îl constituie definirea situaţiilor în care mecanismele normale ale pieţei sunt imposibil de aplicat, iar statele membre trebuie să fie capabile să asigure aprovizionarea cu gaze într-o măsură corespunzătoare, cel puţin pentru anumite categorii de consumatori finali, în primul rând pentru consumatorii casnici.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Ţinând cont de faptul că în conformitate cu Legea pentru aderarea Republicii Moldova la Tratatul de Constituire a Comunităţii Energetice nr. 117/23.12.2009, în scopul conformării la TCE, Republica Moldova urmează să transpună la nivelul legislaţiei interne Directiva nr. 2004/67/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 aprilie 2004 privind măsurile menite să garanteze securitatea aprovizionării cu gaze naturale, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 127 din 29 aprilie 2004, considerăm că nota informativă conţine referinţe la standardele internaţionale relevante şi la acquis-ul comunitar. La fel, armonizarea legislaţiei în domeniul gazelor naturale cu principiile sistemului de drept al UE face parte din procesul de armonizarea a legislaţiei naţionale cu acquis-ul comunitar lansat la nivelul Parlamentului şi al Guvernului, inclusiv, în cadrul implementării angajamentelor Republicii Moldova, asumate la semnarea Planului de Acţiuni UE – Republica Moldova.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Deşi proiectul legii presupune cheltuieli financiare, nota informativă nu conţine fundamentarea economico-financiară.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare. Ţinând cont de faptul că proiectul de lege vizează activitatea de întreprinzător, urma a fi prezentată şi analiza impactului de reglementare. În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. Însă din textul proiectului putem concluziona că se încearcă să se diminueze rolul ANRE în ceea ce priveşte elaborarea regulamentelor şi stabilirea tarifelor. Din acest p.d.v. putem spune că proiectul promovează interesele titularilor de licenţă în ceea ce priveşte stabilirea tarifelor.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. În contextul proiectului expertizat putem vorbi despre o prejudiciere indirectă a a consumatorilor finali în cazul apariţiei unui litigiu între titularii de licenţă şi ANRE.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În principiu prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Însă, în procesul elaborării proiectului autorul urma să ţină cont de următoarele prevederi legale:
1. Legea contenciosului administrativ nr.793 din 10.02.2000 - la capitolul competenţa ANRE privind soluţionarea cererilor prealabile;
2. Legea insolvabilităţii nr.149 din 29.06.2012 - la capitolul întreprinderi insolvabile/în faliment/în procedura de restructurare;
3. Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător nr. 451 din 30.07.2001 - la capitolul drepturile şi obligaţiile titularilor de licenţă, suspendarea/retragerea licenţei.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Nu întotdeauna formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise. Unele prevederi ale proiectului nu sunt formulate corect nici d.p.d.v. juridic şi nici d.p.d.v. lingvistic. În unele cazuri este greu de înţeles conţinutul propoziţiei/frazei. A se vedea în acest sens analiza detaliată a prevederilor proiectului.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice după cum urmează:
1. Potrivit p. 7 al proiectului "(1) Planul de acţiuni pentru situaţii excepţionale pe piaţa gazelor naturale se elaborează de Comisia de supraveghere a situaţiilor excepţionale pe piaţa gazelor naturale, se aprobă prin hotărîrea Guvernului şi este obligatoriu pentru toţi participanţii la piaţa gazelor naturale."
2.Potrivit p. 7 al proiectului Programului naţional privind limitarea şi/sau sistarea furnizării gazelor naturale, elaborat de către organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul energeticii va fii aprobat de Guvern.
3. Potrivit p. 17 al proiectului, În cazul în care Agenţia nu poate desemna un alt titular de licenţă, care să desfăşoare activitatea licenţiată în locul titularului de licenţă pentru transportul, distribuţia sau furnizarea gazelor naturale la tarife reglementate, a cărui licenţă a fost suspendată temporar, căruia i s-a retras licenţa sau a cărui licenţă a expirat, din motivul lipsei sau inexistenţei unui astfel de titular de licenţă, Agenţia sesizează Guvernul pentru a întreprinde măsurile necesare.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

1 pct.4

„consum excesiv de gaze naturale – consumul zilnic de gaze naturale în perioada sezonului rece, respectiv din luna octombrie şi pînă în luna martie, care depăşeşte cu minimum 20% nivelul mediu zilnic înregistrat în perioade climaterice reci, constatate statistic la fiecare 20 de ani, avînd drept consecinţă crearea de dezechilibre în reţeaua de transport al gazelor naturale;

Nu este clară semnificaţia sintagmei "crearea de dezechilibre în rețeaua de transport". La fel nu este clar dacă 2 condiţii: 1. depăşirea nivelului cu 20% şi 2. crearea de dezechilibre trebuie întrunite cumulativ sau nu.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea articolului

2

1 pct.6

„m) aprobă reglementări tehnice care stipulează cerinţele esenţiale aplicabile gazelor naturale.”;

Această prevedere are un conţinut ambiguu

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă revizuirea d.p.d.v. a formulării lingvistice

3

1 pct.6

„(3) Anual, pînă la 1 martie, Guvernul aprobă componenţa Comisiei de supraveghere a situaţiilor excepţionale pe piaţa gazelor naturale. Comisia de supraveghere a situaţiilor excepţionale pe piaţa gazelor naturale se convoacă de către preşedintele ei. Criteriile de selecţie a membrilor Comisiei, rolul şi funcţiile Comisiei se stabilesc printr-un Regulament aprobat de Guvern.

Proiectul nu conţine prevederi referitoare la constituirea şi competenţa Comisiei.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Se recomandă completarea proiectului cu un articol separat prin care să se reglementeze statutul juridic al comisiei.

4

1 pct.6

(4) Organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul energeticii elaborează reglementări tehnice care stipulează cerinţele esenţiale aplicabile gazelor naturale.”.

Această prevedere are un conţinut neclar.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Urmează să se indice:
1. care este organul central de specialitate,
2. ce semnifică sintagma "cerinţe esenţiale aplicabile gazelor naturale"

5

1 pct.7

p) prevederile Programului naţional privind limitarea şi/sau sistarea furnizării gazelor naturale, elaborat de către organul central de specialitate al administraţiei publice în domeniul energeticii şi aprobat de Guvern, cu publicarea în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ce conţine şi lista consumatorilor finali întreruptibili şi ordinea în care va fi limitată şi/sau sistată furnizarea gazelor naturale pentru aceştia, tipul şi, după caz, cantităţile de combustibili alternativi ce vor fi utilizate de consumatorii finali pe perioada întreruperii.

Sintagma "consumatorilor finali întreruptibili " nu este definită

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Definirea noţiunii " consumatori finali întreruptibili"

6

1 pct.10

„e) aprobă metodologia de calculare şi de aplicare a tarifelor reglementate la serviciile de stocare, de transport şi de distribuţie a gazelor naturale, a tarifului pentru furnizarea gazelor naturale la tarife reglementate, precum şi a tarifului final la gazele naturale furnizate de furnizorii la tarife reglementate, inclusiv a tarifelor diferenţiate în funcţie de nivelul presiunii din reţelele de gaze naturale;”;

Din conţinutul prevederii rezultă că există şi "tarife nereglementate". oricum nici proiectul şi nici Legea cu privire la gazele naturale nu defineşte noţiunile "tarif reglementat" şi "tarif nereglementat"

Coruptibilitate
Lacune de drept
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Excluderea cuvântului "reglementat"

7

1 pct.10

„g) supraveghează şi monitorizează respectarea de către titularii de licenţe a principiului costurilor şi cheltuielilor necesare şi justificate, inclusiv la calcularea şi la aprobarea tarifelor pentru activităţile reglementate, desfăşurate pe piaţa gazelor naturale. Cheltuielile stabilite ca fiind nenecesare şi nejustificate, în contextul prezentei legi, nu se iau în calcul la aprobarea tarifelor pentru activităţile reglementate;”;

Principiul costurilor şi cheltuielilor necesare nu a putut fi regăsit în art.23 al Legii privind gazele naturale. Ultima propoziţie este de prisos, deoarece dublează prima propoziţie din prevedere.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Oferirea unei interpretări clare a principiului.

8

1 pct.10

la litera m), cuvintele „elaborează şi” se exclud, iar cuvintele „bunurilor şi/sau a” se substituie cu cuvintele „bunurilor, lucrărilor şi”;

Lit.(m) a art.8 din Legea cu privire la gazele naturale are următorul conţinut: "elaborează şi aprobă Regulamentul privind procedurile de achiziţie, de către titularii de licenţe, a bunurilor şi/sau a serviciilor utilizate în activitatea lor, pentru a asigura respectarea de către aceştia a principiului desfăşurării activităţilor licenţiate cu cheltuieli minime şi la eficienţă maximă pe piaţa necompetitivă;". În cazul în care autorul proiectului a exclus sintagma "elaborează şi" nu este clar care autoritate este abilitată să elaboreze Regulamentul.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Indicarea autorităţii de competenţa căreia este elaborarea Regulamentului.

9

1 pct.10

„m1) aprobă regulamentul privind principiile de planificare, aprobare, în scopuri tarifare, şi efectuare a investiţiilor în sector;”;

A se vedea obiecţia precedentă.

Ibidem

10

1 pct.10

la literele p) şi r), cuvintele „elaborează şi” se exclud.

A se vedea obiecţia de la pct.8

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Idem

11

1 pct.11

„c) să aibă acces la informaţia din conturile contabile ale întreprinderilor reglementate, la informaţia şi documentele aferente activităţilor practicate conform licenţei, la informaţia şi documentele ce ţin de conturile financiare, la informaţia şi documentele care conţin informaţii ce constituie secret de stat, secret comercial sau alte informaţii oficiale ca accesibilitate limitată, inclusiv de la autorităţile publice, de la organele centrale de specialitate ale administraţiei publice, de la organele fiscale, vamale şi de la alte autorităţi administrative centrale;”;

Din conţinutul prevederii rezultă că întreprinderile în domeniu se clasifică în 2 categorii: reglementate şi nereglementate. La fel nu este clară semnificaţia sintagmelor "cont contabil" şi "cont financiar"

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea prevederii cu definirea clară a noţiunilor utilizate.

12

1 pct.12

„(2) Consumatorii finali au dreptul să sesizeze Agenţia în vederea soluţionării neînţelegerilor dintre aceştia şi operatorul reţelei de transport, operatorii reţelelor de distribuţie sau furnizorii de gaze naturale ori alţi titulari de licenţe, după caz, în legătură cu racordarea, contractarea. La examinarea petiţiilor, Agenţia soluţionează problemele abordate de petiţionari, adoptînd decizii, după caz.”.

Prevederile urmează a fi raportate la Legea contenciosului administrativ. Ne referim în special la art.14 al Legii contenciosului adminstrativ - este sau nu este agenţia organ ierarhic superior de competenţa căruia este examinarea cererii prealabile.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Indicarea competenţei de a examina cererea prealabilă depusă în ordinea Legii contenciosului administrativ.

13

1 pct.15

„a) să fie înregistrate în Republica Moldova şi să prezinte documente confirmative în acest sens şi să nu fie în procedură de insolvabilitate;”;

Prevederile urmează a fi raportate la Legea insolvabilităţii. De exemplu în cadrul procedurii de insolvabilitate poate fi adoptată procedura de restructurare (procedura planului în redacţia legii vechi). La acest capitol există mai multe opinii ale instanţelor de judecată. În unele cazuri procedura de restructurare este recunoscută drept o formă a procedurii insolvabilităţii, în alte cazuri -nu este. Legea insolvabilităţii mai utilizează şi noţiunea "faliment"

Coruptibilitate
Lacune de drept

Revizuirea articolului ţinându-se cont de prevederile Legii insolvabilității.

14

1 pct.15

„e) să prezinte avizul pozitiv de expertiză, eliberat de către organismul de expertiză în domeniul securităţii industriale;”;

Nu este clar care este organismul de expertiză în domeniul securităţii industriale

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Indicarea expresă a organului de expertiză

15

1 pct.17

„e) „să ţină contabilitatea în modul şi în condiţiile prevăzute de actele normative şi să efectueze, în conformitate cu prezenta lege, separarea conturilor contabile, separarea funcţională (organizaţională şi decizională) şi separarea legală pe gen de activitate desfăşurat;”;

1. expresia "„să ţină contabilitatea în modul şi în condiţiile prevăzute de actele normative " este de prisos, deoarece obligaţia de a ţine contabilitatea în modul şi condiţiile prevăzute de actele normative este o obligaţie generală a tuturor agenţilor economici. 2. Legea cu privire la gazele naturale nu conţine prevederi referitoare la separarea conturilor contabile în alte articole decât art.18. 3.Propoziţia "separarea funcţională (organizaţională şi decizională) şi separarea legală pe gen de activitate desfăşurat" are un conţinut incert - circumstanţă care va îngreuna aplicarea în practică a a cestei prevederi.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Se recomandă revizuirea în întregime a articolului

16

1 pct.17

„(7) Operatorul reţelei de transport, operatorii reţelelor de distribuţie sînt obligaţi să asigure accesul nediscriminatoriu şi reglementat al terţilor, persoane fizice şi juridice, la reţelele de gaze naturale.”;

Cuvintele "nediscriminatoriu", "reglementat", "terțiilor" sunt de prisos

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea cuvintelor indicate în obiecţie

17

1 pct.17

„(8) Operatorul reţelei de transport, operatorii reţelelor de distribuţie sînt obligaţi să publice pe pagina electronică informaţia necesară pentru asigurarea accesului eficient la reţelele de gaze naturale, precum şi altă informaţie în condiţiile prezentei legi.”;

Conţinut incert.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Indicarea expresă a informaţiei care urmează a fi publicată pe pagina web

18

1 pct.17

(11) Titularul licenţei pentru furnizarea gazelor naturale la tarife nereglementate este obligat să anunţe consumatorii finali cărora le furnizează gaze naturale şi Agenţia cu cel puţin 3 luni înainte despre intenţia sa de a solicita suspendarea sau retragerea licenţei sau cu cel puţin 3 luni înainte de expirarea licenţei despre intenţia de a nu prelungi licenţa.

Înainte de a face distincţie între obligaţiile titularilor de licenţă pentru furnizarea gazelor la tarife reglementate şi tarife nereglementate, urmează ca legea sau proiectul să definească/interpreteze aceste noţiuni.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Definirea noţiunilor "tarif reglementat" şi "tarif nereglementat"

19

1 pct.17

d) în cazul operatorilor reţelelor de distribuţie, să întreprindă măsurile de limitare şi/sau sistare a furnizării gazelor naturale, conform Planului de acţiuni pentru situaţii excepţionale pe piaţa gazelor naturale si Programului naţional prevăzut la art. 51 alin. (2), lit. p), în condiţiile legii.”.

În toate cazurile, cu excepţia acestui artico,l prin proiect se propune substituirea cuvântului "sistare" cu cuvântul "suspendare".

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Substituirea cuvântului "sistare" cu cuvântul "suspendare"

20

1 pct.18

la alineatul (5) litera e), cuvintele „în termenul stabilit de Agenţie” se substituie cu cuvintele „în termenele stabilite în prezenta lege”;

Pentru a indica care este obiecţia urmează să vedem textul de bază. Alin.5 al art.19 al legii are următorul conţinut: (5) Drept temei pentru sistarea temporară a licenţei servesc: a) cererea titularului de licenţă privind sistarea temporară a licenţei; b) nerespectarea de către titularul de licenţă a termenului de depunere a cererii de eliberare a duplicatului licenţei pierdute sau deteriorate; c) nerespectarea de către titularul de licenţă a prescripţiei privind lichidarea, în termenul stabilit de Agenţie, a încălcării condiţiilor de desfăşurare a activităţii licenţiate; d) incapacitatea provizorie a titularului de licenţă de a desfăşura genul de activitate licenţiat conform prevederilor legii; e) neefectuarea plăţii regulatorii în termenul stabilit de Agenţie. Menţionăm că legea cu privire la gazele naturale nu definește noţiunea "plăţi regulatorii", iar ceea ce priveşte propunerea de a substitui cuvintele „în termenul stabilit de Agenţie” se substituie cu cuvintele „în termenele stabilite în prezenta lege”, menţionăm că legea nu prevede careva termene pentru efectuarea plăţilor regulatorii.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea articolului

21

1 pct.18

„(10) Reluarea valabilităţii licenţei se efectuează în temeiul hotărîrii Agenţiei, după remedierea circumstanţelor care au condus la suspendarea temporară a licenţei, sau în temeiul hotărîrii instanţei de judecată, în condiţiile legii. Dacă suspendarea temporară a licenţei a fost dispusă în temeiul alin. (5) lit. a) din prezentul articol, Agenţia va dispune reluarea valabilităţii licenţei la expirarea termenului pentru care licenţa a fost suspendată temporar.”;

Expresia "în condiţiile legii" este de prisos, deoarece în principu orice hotărâre a agenţie şi cu atât mai mult orice hotărâre judecătorească urmează a fi adoptate în condiţiile legii.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Excluderea sintagmei "în condiţiile legii".

22

1 pct.22

la alineatul (1) şi alineatul (2) litera d), cuvintele „elaborate şi” se exclud;

Pentru claritate înserăm textul legii: "(1) Raporturile juridice dintre producători, operatorii depozitelor de stocare, operatorul reţelei de transport, operatorii reţelelor de distribuţie, furnizorii de gaze naturale şi consumatori se stabilesc în contracte, încheiate în conformitate cu prezenta lege, cu Regulile pieţei gazelor naturale, elaborate şi aprobate de Agenţie, cu alte acte normative.". În acest context urmează să se stabilească cine elaborează contractele, or aceste contracte nu sunt contracte de adeziune.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Contractele încheiate în cadrul raporturilor juridice dintre producători, operatorii depozitelor de stocare, operatorul reţelei de transport, operatorii reţelelor de distribuţie, furnizorii de gaze naturale şi consumatori în esenţa sa sunt contracte de adeziune care urmează a fi elaborate de un organ de specialitate.

23

1 pct.23

la alineatul (1), cuvintele „elaborat şi” şi cuvintele „de către participanţii la piaţa gazelor naturale,” se exclud;

Pentru claritate înserăm textul legii: "(1) Măsurarea volumelor de gaze naturale în scopuri comerciale se efectuează de către participanţii la piaţa gazelor naturale, în conformitate cu Regulamentul cu privire la modul de măsurare a gazelor naturale în scopuri comerciale, elaborat şi aprobat de Agenţie." Nu este clar care organ e abilitat să elaboreze Regulamentul - SA Moldovagaz?

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Indicarea organului abilitta să elaboreze Regulamentul

24

1 pct.24

alineatul (1): la litera b), cuvintele „elaborate şi” se exclud;

A se vedea obiecţia de mai sus

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Ibidem

25

1 pct.24

litera c) se completează în final cu următoarea propoziţie: „Influenţa întreprinderii dominante se asigură prin aprobarea planului financiar anual, sau al oricărui alt document echivalent, precum şi prin stabilirea plafonului maxim de îndatorare al operatorului reţelei de transport, întreprindere dependentă, pentru a nu fi atinse drepturile asociaţilor, acţionarilor stabilite prin lege.”;

În primul rând pentru asemenea prevedere urmează a fi inclusă o literă separată. În al doilea rând, prevederea de mai sus are un conţinut ambiguu - greu de înţeles atât d.p.d.v. juridic, cât şi lingvistic. În al treilea rând, nici în legea modificarea căreia se propune, nici în proiectul expertizat nu am găsit definirea noţiunii "întreprindere dominantă".

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea prevederii.

26

1 pct.24

„(31) Întreprinderile care au întreprins deja măsuri aferente separării contabile, funcţionale sau legale, care asigură o independenţă mai mare a operatorului reţelei de transport faţă de întreprinderea înrudită, nu pot anula aceste măsuri.”;

După conţinutul său, această prevedere urmează a fi inclusă în Capitolul "Dispoziţii finale şi tranzitorii"

Includerea prevederii în alt capitol al legii

27

1 pct.25

25. La articolul 36 alineatul (1), cuvintele „elaborate şi” se exclud.

A se vedea obiecţiile de mai sus referitoare la excluderea cuvântului "elaborate". Obiecţia este valabilă pentru p. 30, 31, 32, 33 al proiectului.

28

1 pct.26

litera c) se completează în final cu următoarea propoziţie: „Influenţa întreprinderii dominante se asigură prin aprobarea planului-financiar anual sau al oricărui alt document echivalent, precum şi prin stabilirea plafonului maxim de îndatorare a operatorului reţelei de distribuţie, întreprindere dependentă, pentru a nu fi atinse drepturile asociaţilor, acţionarilor stabilite prin legi.”;

A se vedea obiecţia 25

A se vedea recomandarea de la p. 25

29

1 pct.29

(4) La cererea solicitantului, operatorul reţelei de transport, operatorul reţelei de distribuţie asigură proiectarea instalaţiei de racordare. Lucrările de proiectare a instalaţiei de racordare se efectuează după achitarea de către solicitant a cheltuielilor necesare pentru efectuarea acestor lucrări. Solicitantul este în drept să angajeze altă persoană autorizată pentru proiectarea instalaţiei de racordare.

Ţinând cont de faptul că doar operatorii reţelelor de transport/distribuţie au capacitate de montare, se propune introducerea după cuvântul "proiectare" a sintagmei "şi montarea".

Completarea cu cuvântul "montare"

30

1 pct.38

se completează cu un nou alineat, (5), cu următorul cuprins: „(5) Consumatorii casnici consideraţi vulnerabili, în conformitate cu criteriile stabilite conform cadrului legal din domeniu, pot primi compensaţii de la bugetul de stat în modul şi în condiţiile prevăzute de lege.”.

Prevedere de prisos care nu ţine de obiectul proiectului supus expertizei.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Excluderea prevederii

31

1 pct.39

alineatul (1) va avea următorul cuprins: „(1) Tarifele reglementate la serviciile de stocare, de transport şi de distribuţie a gazelor naturale, a tarifului pentru furnizarea gazelor naturale la tarife reglementate, precum şi a tarifului final la gazele naturale furnizate de furnizorii gazelor naturale la tarife reglementate, inclusiv a tarifelor diferenţiate în funcţie de nivelul presiunii din reţelele da gaze naturale, se determină de titularii de licenţe şi se aprobă de Agenţie, conform unei metodologii prestabilite.”;

Ce se va întâmpla în cazul în care tarifele nu vor fi aprobate Agenţie? Eventualul conflict referitor la tarife apărut între titularii de licenţă şi Agenţie ar putea influența negativ asupra pieței.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Se recomandă ca stabilirea tarifelor reglementate să fie lăsată în sarcina Agenţiei.





Concluzii

Modificările ce se propun a fi operate în Legea cu privire la gazele naturale, nr. 123 din 23.12.2009 vizează şi vor avea impact asupra tuturor participanţilor la piaţa gazelor naturale, în special, asupra operatorului reţelei de transport, asupra operatorilor reţelelor de distribuţie, asupra furnizorilor de gaze naturale, precum şi asupra consumatorilor finali.

Unele din modificările propuse nu instituie reguli noi în sarcina participanţilor la piaţa gazelor naturale, ci urmează a fi făcute în scopul excluderii echivocului în interpretarea prevederilor Legii cu privire la gazele naturale.

Proiectul urmăreşte scopul înlăturării neajunsurilor Legii cu privire la gazele naturale în ceea ce priveşte: regulile şi principiile menite să asigure securitatea aprovizionării cu gaze naturale; rolul şi responsabilităţile participanţilor la piaţa gazelor naturale; abuzuri la capitolul acces la piaţa gazelor naturale; accesul la informaţie cu privire la reţelele de gaze naturale; transparenţă cu privire la efectuarea investiţiilor pentru extinderea reţelelor de gaze naturale; reguli şi principii menite să asigure menţinerea echilibrului în reţelele de gaze naturale; reguli şi principii necesare separării din punct de vedere contabil, funcţional şi juridic a activităţii de distribuţie de activitatea de furnizare a gazelor naturale

Totodată , în procesul expertizării proiectului au fost depistate următoarele carenţe:
a) Nici legea de bază şi nici proiectul nu definesc noţiunile "tarif reglementat" şi "tarif nereglementat";
b) Nu sunt indicate situaţiile în care se aplică tarife reglementate şi în care tarife nereglementate;
c) A fost exclusă competenţa ANRE de a elabora contracte în domeniul gazelor naturale. În opinia noastră, în acest domeniu este oportună utilizarea contractelor de adeziune conţinutul cărora urmează a fi stabilit la nivel de ANRE. Necesitatea se impune în legătură cu faptul că furnizarea gazelor este o ramură în care furnizorii/distribuitorii adesea deţin un quasi-monopol de iure sau un monopol de facto, sau cel puţin o poziţie de superioritate tehnică sau economică în privinţa operaţiunilor juridice şi prestaţiilor care alcătuiesc obiectul contractelor respective.
d) A fost exclusă competenţa ANRE de a elabora Regulamente, concomitent nefiind indicată o altă autoritate/instituţie cu asemenea competenţe.
e) A fost exclusă competenţa ANRE la capitolul stabilirea tarifelor, acestea fiind lăsate la discreţia titularilor de licenţă – circumstanţă care ar putea prejudicia consumatorii finali.

În final, considerăm că promovarea unei astfel de iniţiative legislative este oportună şi necesară. Proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la gazele naturale în principiu nu este afectat de mari riscuri de coruptibilitate. Totuşi, recomandăm revizuirea proiectului, în scopul excluderii neajunsurilor depistate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei