Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.595

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



14 Martie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii apelor nr.272 din 23.12.2011 (art.22, 23, 25, 27)

(înregistrat în Parlament cu numărul 516 din 12 Decembrie 2013)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii apelor nr.272 din 23.12.2011 (art.22, 23, 25, 27).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, a fost respectată transparenţa decizională.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative scopul elaborării şi promovării proiectului de lege îl constituie corelarea prevederilor Legii apelor nr.272/2011 cu Legea nr.161/2011 privind implementarea ghişeului unic în desfăşurarea activităţii de întreprinzător. Potrivit autorului Legea apelor nu prevede mecanismul ghişeului unic pentru obţinerea autorizaţiei de mediu de folosinţă specială a apei, instituirea ghişeului unic în acest sens este o exigenţă indispensabilă procesului de autorizare a folosinţei speciale a apei. Cu atît mai mult că în conformitate cu prevederile art. 7, al.(1) lit.a) din Legea nr.161/2011 privind implementarea ghişeului unic în desfăşurarea activităţii de întreprinzător,în cazul în care obţinerea unui singur act permisiv necesită mai mult de două vizite, în afara vizitei finale de recepţionare/confirmare a actului/acţiunii, instituirea ghişeului unic este obligatorie.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Legislativului. Întrucît Parlamentul nu a procedat la examinarea proiectului înainte de termenul acordat pentru consultarea opiniei societății civile, organizațiile şi alţi subiecți interesați au posibilitatea de a-și exprima opiniile asupra conținutului documentului.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiectul actului normativ expertizat este una formală. Ea nu conţine nici un argument în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului. Iar ideea creării ghişeului unic este folosită de autor drept paravan pentru promovarea unor modificări care sunt contrare interesului public general.

Fundamentarea proiectului de act legislativ nu a fost efectuată în conformitate cu articolul 20 al Legii nr. 780/2001, nu este descris efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui, nu se fac referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză; lipsesc informaţii privind efectuarea expertizei juridice, economice, financiare, ştiinţifice, ecologice şi de alt gen. În acest fel se încalcă dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 780/2001.

Mai mult ca atît, pentru promovarea unui astfel de proiect de act normativ, implementarea căruia, va avea consecinţe directe şi negative asupra mediului înconjurător expertiza ecologică este obligatorie, deoarece expertiza ecologică are menirea de a contribui la:
a) coordonarea proiectului cu legislaţia ecologică în vigoare;
b) asigurarea ocrotirii sănătăţii omului şi protecţia mediului înconjurător;
c) prognozarea consecinţelor ecologice.

Autorul nu a prezentat nici un argument în susţinerea ideei creării ghişeului unic. Menţionăm că art. 7, alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2011 stabileşte că crearea ghişeului unic este obligatorie cînd sunt întrunite ambele condiţii stipulate în art.7 alin. (1) lit.a) şi lit.b):
a) obţinerea unui singur act permisiv necesită mai mult de două vizite, în afara vizitei finale de recepţionare/ confirmare a actului/ acţiunii;
b) costurile cumulative (pentru solicitant şi pentru autoritate) şi timpul de întocmire şi de eliberare a actului în afara ghişeului unic ar fi mai mari decît prin intermediul acestuia.
În aceste condiţii autorul urma să ofere o argumentare justificativă a creării ghişeului unic bazate pe date statistice, financiare etc.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuiea să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul actului legislativ nu conţine careva referiri la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Lipsa referirii la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale, nu poate fi explicată, deoarece se propune un proiect ce va modifica modul de folosire a sistemului acvatic care va avea consecinţe directe şi negative asupra mediului înconjurător.

În această ordine de idei, menţionăm că la elaborarea proiectului urmau să fie luate în considerare: Directiva de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei 2000/60/CE, Directiva Consiliului 91/271/CEE din 21 mai 1991 privind tratarea apelor urbane reziduale, Directiva Consiliului din 12 decembrie 1991 privind protecţia apelor împotriva poluării cu nitraţi proveniţi din surse agricole, Directiva 2000/60/CE din 23 octombrie 2000 privind stabilirea unui cadru de politică comunitară în domeniul resurselor de apă, Directiva 2006/7/CE din 15 februarie 2006 privind gestionarea calităţii apei pentru scăldat, Directiva 2007/60/CE din 23 octombrie 2007 privind evaluarea şi gestionarea riscurilor de inundaţii, Directiva 2008/105/CE din 16 decembrie 2008 privind standardele de calitate a mediului în domeniul apei.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nu este făcută fundamentarea financiar-economică, cu toate că implementarea proiectului în cauză presupune suportarea anumitor cheltuieli financiare, în special cele legate de crearea ghişeului unic.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul de lege nu a fost supus analizei impactului de reglementare, aşa cum este prevăzut de art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, art. 4 şi art.13 din Legea nr.235-XVI din 20.07.2006 privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, precum şi de Metodologia de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîriea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.

Lipsa analizei impactului de reglementare, nu poate fi explicată, deoarece se propune un proiect ce va modifica modul de folosire a sistemului acvatic şi care va avea consecinţe directe şi negative asupra mediului înconjurător. Prin urmare, analiza de impact al acestuia asupra asigurării respectării drepturilor şi intereselor cetăţenilor, întreprinzătorilor şi ale statului este obligatorie.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Excluderea activităţilor de construire a pontoanelor, debarcaderelor şi altor structuri hidraulice pe terenul fondului de apă, precum şi dezvoltarea şi exploatarea comercială a plajelor şi a zonelor de agrement de la categoria celor care pot fi desfăşurare doar după obţinerea autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei (art.23 din Legea 272/2011) şi includerea acestora în categorii de activităţi pentru care nu este necesară obţinerea de autorizaţie de mediu creează impresia că se încearcă promovarea intereselor unor persoane ce doresc să desfăşoare astfel de activităţi fără a-şi asuma careva obligaţii în domeniul protecţiei mediului înconjurător.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Proiectul poate aduce prejudicii societăţii şi anume mediului înconjurător,deoarece vizează în mod direct condiţiile de viaţă şi sănătatea populaţiei, precum şi capacităţile de dezvoltare durabilă a societăţii pe viitor.

Totodată, prin implementarea proiectului legii supus expertizei se va încălca dreptul fiecărui cetăţean la un mediu înconjurător sănătos, astfel, fiind ignorate prevederile art. 37 din Constituţia R. Moldova, care consacră dreptul fiecărui om la un mediu înconjurător neprimejdios, din punct de vedere ecologic pentru viaţă şi sănătate.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Considerăm că proiectul Legii este în contradicţie directă şi contravine în mod flagrant art. 37 al Constituţiei Republicii Moldova care garantează dreptul fiecărui om la un mediu înconjurător sănătos.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi și alte chestiuni vizînd activitatea acestora. În acest sens art. 23 alin. (5) din Legea apelor nr. 272/2011 pune în sarcina autorităţii publice centrale coordonarea, prin procedura ghişeului unic, condiţiile de folosinţă a apei cu autorităţile de specialitate. Însă, această activitate nu este reglementată suficient, lipsesc mecanismele de supraveghere şi control. Textul proiectului stabileşte doar că autorităţile publice centrale vor coordona condiţiile de folosinţă a apei conform unui regulament aprobat de Guvern.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I, pct.1 şi pct.2

Articolul 22, alin. (1) se completează cu literile f) şi g) cu următorul cuprins: f) construirea de pontoane, debarcadere şi de alte structuri hidraulice pe terenul fondului de apă; g) dezvoltarea şi exploatarea comercială a plajelor şi a zonelor de agrement. Articolul 23, aliniatul (2): litera g) şi h) se exclud

Excluderea activităţilor de construire de pontoane, debarcadere şi de alte structuri hidraulice pe terenul fondului de apă, precum şi dezvoltarea şi exploatarea comercială a plajelor şi a zonelor de agrement din categoria celor care pot fi desfăşurare doar după obţinerea autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei (art.23 din Legea 272/2011) şi includerea acestora în categorii de activităţi pentru care nu este necesară obţinerea de autorizaţie de mediu creează impresia că se încearcă promovarea intereselor unor persoane ce doresc să desfăşoare astfel de activităţi fără a-şi asuma careva obligaţii în domeniul protecţiei mediului înconjurător. Totodată, această prevedere ar avea un impact negativ asupra mediului înconjurător şi în special a sistemului acvatic, deoarece desfăşurarea acestor activităţi implică devărsări de ape uzate ce provin din activităţi sociale şi economice, conţinînd poluanţi sau reziduuri care îi alterează caracteristicile fizice, chimice şi bacteriologice iniţiale. Menţionăm că o astfel de prevedere contravine legislaţiei naţionale şi anume art. 37 din Constituţie, art.34 din Legea apelor nr.272/2011, Legii nr. 1515/1993 privind protecţia mediului înconjurător, precum şi Directivei de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei 2000/60/CE, Directivei Consiliului 91/271/CEE din 21 mai 1991 privind tratarea apelor urbane reziduale, Directivei 2006/7/CE din 15 februarie 2006 privind gestionarea calităţii apei pentru scăldat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Excluderea acestei modificări.





Concluzii

Considerăm că proiectul nu poate fi adoptat de către Parlament în redactia propusă şi, în acest context, reiterăm constatările principiale ale acestui raport de expertiză:

A. Promovarea unei astfel de legi, implementarea căreia, va avea consecinţe directe şi negative asupra mediului înconjurător, trebuia să fie făcută doar după efectuarea expertizei ecologice care are menirea de a contribui la:
a) coordonarea proiectului cu legislaţia ecologică în vigoare;
b) asigurarea ocrotirii sănătăţii omului şi protecţia mediului înconjurător;
c) prognozarea consecinţelor ecologice.

B. Excluderea activităţilor de construire de pontoane, debarcadere şi de alte structuri hidraulice pe terenul fondului de apă, precum şi dezvoltarea şi exploatarea comercială a plajelor şi a zonelor de agrement din categoria activităţilor care pot fi desfăşurate doar după obţinerea autorizaţiei de mediu pentru folosinţa specială a apei (art.23 din Legea 272/2011) şi includerea acestora în categorii de activităţi pentru care nu este necesară obţinerea de autorizaţie de mediu creează impresia că se încearcă promovarea intereselor unor persoane ce doresc să desfăşoare astfel de activităţi fără a-şi asuma careva obligaţii în domeniul protecţiei mediului înconjurător.

C. Proiectul Legii este în contradicţie directă şi contravine în mod flagrant art. 37 al Constituţiei Republicii Moldova care garantează dreptul fiecărui om la un mediu înconjurător sănătos.

D. Constatările principiale ale prezentului raport de expertiză, care prezintă un potenţial coruptibil:
- argumentarea insuficientă pentru scopurile proiectului;
- proiectul de lege nu este fundamentat din punct de vedere economico-financiar;
- proiectul de lege nu a fost supus analizei impactului de reglementare;
- proiectul stabileşte unele competenţe ale autorităţii publice centrale, însă aceste norme au un caracter vag şi imperfect;
- proiectul nu conţine prevederi referitoare la răspunderea subiecţilor raporturilor juridice vizate. Lipsa acestor prevederi în textul legii care ar responsabiliza subiecţii implicaţi, constituie o lacună şi o posibilitate de a se eschiva de la anumite obligaţii sau de a aplica preferenţial anumite norme ale proiectului de lege, reprezentînd, în acest sens, un factor de coruptibilitate cu potenţial sporit.

Existenţa unor elemente de coruptibilitate creşte riscul apariţiei dificultăţilor la aplicare şi a divergenţelor între subiecţii vizaţi de acest proiect de lege.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei