Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.598

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



20 Martie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.171 din 11.07.2012 privind piața de capital (art.6, 20, 67, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 537 din 24 Decembrie 2013)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.171 din 11.07.2012 privind piața de capital (art.6, 20, 67, ș.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Comisia Naţională a Pieţii Financiare, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului, persoanele interesate având posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, a fost respectată transparenţa decizională.


4. Scopul promovării proiectului Deşi în nota informativă nu este indicat în mod expres care este scopul promovării proiectului, din conţinutul acesteia putem deduce că scopul promovării constă în:
- stabilirea exhaustivă a criteriilor de determinare a entităţilor de interes public în contextul prevederilor Directivei nr. 2003/71/CE din 04.11.2003 privind prospectul care trebuie publicat în cazul unei oferte publice de valori mobiliare;
- consolidarea funcţiei de ţinere a registrului deţinătorilor de valori mobiliare corporative; transmiterea registrelor deţinătorilor de valori mobiliare ale entităţilor de interes public de la registratori independenţi către depozitarul central;
- reforma sistemului de evidenţă a dreptului de proprietate asupra valorilor mobiliare corporative;
- gradualizarea dezvăluirii informaţiei de către entităţile de interes public în dependenţă de piaţa la care sunt admise valorile mobiliare ale acestora.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul a fost plasat şi menţinut pe site-ul Parlamentului o perioadă suficientă de timp ceea ce a permis persoanelor interesate să-şi expună opinia.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă parţial justifică necesitatea promovării proiectului de act legislativ, însă, aceasta nu conţine toate elementele cerute de lege. Astfel, potrivit prevederilor art.20 al Legii privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Nota informativă redă succint prevederile proiectului. Nu este evidenţiat efectul social şi economic urmărit în urma aplicării normelor prevăzute de proiect.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. În nota informativă s-a făcut referire la următoarele standarde internaţionale:
1. Directiva nr. 2003/71/CE din 04.11.2003 privind prospectul care trebuie publicat în cazul unei oferte publice de valori mobiliare sau admiterea valorilor mobiliare la tranzacţionare;
2.Directiva nr. 2012/30/UE din 25.10.2012 de coordonare în vederea echivalării a garanţiilor impuse societăţilor comerciale în statele - membre;
3.Recomandările Băncii Mondiale expuse în raportul "Efficiency and integrity of the securities Registration System and Possibilities for Reform" din iunie 2013.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu conţine referinţe la faptul dacă au fost sau nu au fost estimate cheltuielile financiare în legătură cu adoptarea proiectului. Însă, din conţinutul proiectului rezultă că implementarea acestuia necesită cheltuieli financiare.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Chiar dacă proiectul expertizat nu reglementează nemijlocit activitatea de întreprinzător, totuşi, acesta ar putea avea impact asupra activităţii de întreprinzător. Prin urmare, lipsa analizei impactului de reglementare este regretabilă.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, iar unele exprimări nu întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic. Spre exemplu proiectul conţine criterii de identificare a entităţilor de interes public, fără a defini, însă, în mod expres această noţiune.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

p.1

„entitate de interes public - entitate care întruneşte cel puţin una din următoarele criterii : a) o instituţie financiară, o societate de asigurări, un fond de pensii facultativ; b) un emitent care şi-a plasat valorile mobiliare prin ofertă publică, în ultimele 24 de luni calendaristice; c) un emitent care şi-a plasat valorile mobiliare fără un prospect al ofertei publice în condiţiile art.13 alin.(2); d) un emitent ale cărui valori mobiliare sînt admise la tranzacţionare, la cererea sau cu acordul emitentului, pe o piaţă reglementată sau MTF; e) un emitent care are 100 de acţionari sau mai mulţi din orice clasă de valori mobiliare emise şi totale ale emitentului şi un capital social de 500 000 lei sau mai mult.

În proiect nu este expusă definiţia sintagmei "entitate de interes public" - circumstanţă care ar putea împiedica calificarea unei instituţii sau organizaţii drept "entitate de interes public". La fel nu este clar dacă, pentru ca o entitate să poată fi calificată drept "entitate de interes public", ar fi suficient ca aceasta să corespundă cel puţin unui criteriu.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea articolului în sensul definirii noţiunii, ţinându-se cont de definiţia acestei noţiuni oferită de Legea contabilităţii nr.113 din 27.04.2013.

2

p.6

„(8) O entitate de interes public trebuie să transmită ţinerea registrului deţinătorilor de valori mobiliare către Depozitarul central în termen de o lună de la data la care emitentul cade sub incidenţa criteriului entităţii de interes public.

O lună poate avea 28,29,30,31 zile, prin urmare stabilirea la modul general a termenului de "o lună" ar putea genera anumite dificultăţi la interpretarea şi aplicarea practică a normei respective.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Stabilirea unor termene nejustificate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă substituirea sintagmei "o lună" cu sintagma "30 zile".

3

p.6

(2) În limitele teritoriului Republicii Moldova un Depozitar central este în drept să desfăşoare următoarele activităţi de bază, în conformitate cu regulile sale şi cu actele normative ale Comisiei Naţionale: a) operaţiuni de depozitare a instrumentelor financiare; b) ţinerea registrului deţinătorilor de valori mobiliare ale entităţilor de interes public; c) operaţiuni de clearing şi de decontare a instrumentelor financiare admise spre tranzacţionare pe o piaţă reglementată şi/sau un MTF; d) alte activităţi stabilite de Comisia Naţională.”; „(31) Suplimentar la activităţile de bază stabilite în alin.(2) al prezentului punct, Depozitarul central poate desfăşura următoarele activităţi auxiliare: a) ţinerea registrelor deţinătorilor de valori mobiliare ale companiilor ce nu sînt considerate entităţi de interes public; b) alte activităţi stabilite de Comisia Naţională.”;

Pentru a enumera activităţile unei instituţii, în opinia noastră, nu este necesar ca ele să fie divizate în 2 articole separate. Un singur articol ar putea să includă/reglementeze atât activităţile de bază, cât şi activităţile suplimentare.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Revizuirea articolului ţinându-se cont de obiecţia de mai sus.

4

p.6

(9) Tranzacţionarea valorilor mobiliare al unei entităţi de interes public (şi toate transferurile care nu sînt tranzacţii cu astfel de valori mobiliare) vor fi suspendate, dacă entitatea de interes public nu transferă ţinerea registrului deţinătorilor de valori mobiliare către Depozitarul central în termenul stabilit în alin.(8) de mai sus.

Nu este clară formula din paranteze, precum şi necesitatea plasării acesteia între paranteze.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea formulării.

5

p.8

8. Articolul 118 alineatul (1) va avea următorul cuprins: „ (1) Prevederile prezentului capitol nu se aplică: a) autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale; b) societăţilor care au emis recipise depozitare moldoveneşti; c) emitenţilor care nu sînt consideraţi entităţi de interes public .”

Nici autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, dar nici societăţile care au emis recipise depozitare moldoveneşti nu sunt entităţi de interes public.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm excluderea lit.(c) propusă la art. 118 din Lege.

6

p.9

alineatul (1), prima parte va avea următorul cuprins: „(1) Un emitent care este considerat entitate de interes public deoarece întruneşte unul din criteriile stabilite la lit.a) – d) ale definiţiei conţinute în art.6 alin.(1) va publica:”;

Prevederea respectivă contravine cuprinsului art. 6 alin. (1) din lege.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Recomandăm ca între cuvintele "întruneşte" şi "unul" să fie inclusă sintagma "cel puţin", astfel încât să corespundă formulării utilizate la art.6 alin.(1).

7

p.9

„(6) Un emitent care este considerat entitate de interes public doar pentru că îndeplineşte criteriul expus la lit.e) din definiţia cuprinsă în art.6 alin.(1) va publica rapoarte în conformitate cu regulamentele adoptate de către Comisia Naţională.”

Prima parte a frazei are un conţinut neclar, fap care va crea eventuale dificultăţi în procesul de interpretare şi aplicare.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea formulării lingvistice.

8

p.11

„(61)Registratorii independenţi, societăţile de registru şi emitenţii care ţin registrul deţinătorilor de valori mobiliare de sine stătător sînt obligaţi să transmită în termen de 45 de zile calendaristice din data publicării acestor amendamente copia electronică back-up a fiecărui registru ţinut de către aceştia, împreună cu datele conţinute în registrul deţinătorilor de valori mobiliare, începând cu data formării registrului. Comisia Naţională va stabili regulile cu privire la modul şi termenele de prezentare a datelor solicitate. După prezentarea acestora, registratorii independenţi, societăţile de registru şi emitenţii care ţin registrul deţinătorilor de valori mobiliare de sine stătător vor actualiza informaţia prezentată Comisiei Naţionale în conformitate cu regulile stabilite de către aceasta.

Expresia "back-up" nu este o noţiune unanim acceptată, uzuală care să fie definită în legislaţia naţională şi poate să nu fie pe înţelesul tuturor.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă utilizarea termenilor echivalenţi în limba română cu indicarea în paranteze a cuvântului "back-up".

9

p.11

alin.6 al art.147.

Ca şi conţinut, art.147 conţine reglementări care pot fi amplasate la capitolul "Dispoziţii finale şi tranzitorii", motiv pentru care se recomandă includerea unui punct separat în proiect care să se refere la dispoziţii finale şi tranzitorii

Coruptibilitate
Lacune de drept

Revizuirea articolului.





Concluzii

În concluzie menţionăm că, în principiu proiectul supus expertizării nu conţine prevederi care ar putea condiţiona comiterea unor acte de corupţie. În acelaşi timp, opinăm că proiectul ar putea fi adoptat, cu condiţia revizuirii acestuia conform obiecţiilor formulate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei