Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.594

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



20 Martie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii privind asigurarea obligatorie de asistență medicală nr.1585 din 27.02.1998 (Capitolul IV)

(înregistrat în Parlament cu numărul 510 din 10 Decembrie 2013)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii privind asigurarea obligatorie de asistență medicală nr.1585 din 27.02.1998 (Capitolul IV).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Reieșind din prevederile art.7 din Legea privind transparența în procesul decizional nr.239 din 13.11.2008, autorităţile publice sunt obligate, după caz, să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional. În conformitate cu prevederile art. 49/1 din Regulamentul Parlamentului, comisia permanentă sesizată în fond asigură consultarea publică a proiectelor de acte legislative şi a propunerilor legislative cu părţile interesate prin organizarea de dezbateri şi audieri publice, prin intermediul altor proceduri de consultare stabilite de legislaţia cu privire la transparenţa în procesul decizional. Totodată, comisia permanentă sesizată în fond dispune plasarea, conform legii, pe web-site-ul Parlamentului a sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, în scopul asigurării transparenţei în procesul decizional.
Din moment ce proiectul de lege a fost plasat pe pagina web a Parlamentului, societatea civilă are posibilitatea de a participa la examinarea acestuia și de a face recomandări. Din lipsa informaţiilor şi neidentificarea sintezei recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, putem conchide că societatea civilă, pînă la momentul de față nu a participat la elaborarea şi examinarea acestuia.


4. Scopul promovării proiectului În conformitate cu nota informativă, proiectul de lege are ca scop constituirea unei surse suplimentare pentru mijloacele financiare ale asigurărilor obligatorii de asistență medicală. Pentru realizarea acestui scop autorul propune completarea Legii nr.1585/1998 cu privire la asigurarea obligatorie de asistenţă medicală.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă În contextul în care proiectul de lege a fost înregistrat pe data de 10.12.2013 şi pînă în prezent nu a fost examinat în plenul Parlamentului, considerăm că este respectat termenul de cooperare cu societatea civilă.


7. Suficienţa argumentării. Deși autorul, în nota informativă, subliniază finalitățile urmărite la elaborarea proiectului, totuși, aceasta nu conține o argumentare suficientă a promovării acestui proiect de lege. Plus la aceasta, nota informativă nu conţine toate elementele unei fundamentări necesare proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.20 din Legea privind actele legislative nr.780/2001.
Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice interesate, în mod special Companiei Naționale de Asigurări în Medicină și în mod obligatoriu Guvernului, să fie supus consultărilor publice cu societatea civilă, pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.
Totodată, dosarul de însoţire trebuia să conţină Tabelul de concordanţă privind compatibilitatea proiectului de act legislativ cu legislaţia comunitară şi Declaraţia de compatibilitate. Toate aceste cerinţe sunt expres prevăzute în Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea 797-XIII din 02.04.1996, Hotărîrea Guvernului nr.190 din 21.02.2007. Din lipsa informaţiilor, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.
Rezumînd cele constatate mai sus, subliniem faptul că, în lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, întreg procesul legislativ este perturbat şi, drept consecinţă, Parlamentul nu dispune de tot setul de documente necesare pentru a-şi îndeplini eficient sarcina sa legislativă. Or, nota informativă și documentele necesare a fi anexate la dosar, cum ar fi avizele ministerelor și altor autorități de specialitate, în mod special Compania Națională de Asiguări în Medicină; avizul Guvernului; avizul Centrului Național Anticorupție; declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE; tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă etc., sunt tot atît de importante ca și proiectul de lege, pentru ca societatea și deputații să cunoască domeniul propus reglementărilor și să ia o decizie în cunoștință de cauză.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Autorul nu menționează în proiect, nici în nota informativă despre compatibilitatea cu legislația comunitară și alte standarde internaționale. În nota informativă găsim doar o referință la inspirarea autorului din legislația altor țări, fără însă să le enumere. În contextul lipsei referințelor referitor la compatibilitate, considerăm că autorul nu a analizat acquis-ul comunitar și nici standardele internaționale în domeniul de referință, ceea ce afectează calitatea reglementărilor propuse


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
În acest sens notăm lipsa argumentelor referitoare la impactul economico-financiar al proiectului, în mod special asupra bugetului de stat, deși prevederile acestuia reglementează mijloacele financiare ale bugetului de stat.
Reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare (argumentate), ca parte componentă a unui proiect de lege, de care, însă subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică argumentată, indică asupra faptului că, se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.
De notat că proiectul de lege are impact asupra veniturilor bugetului public național și potrivit prevederilor art.131 din Constituție trebuie să fie acceptat de Guvern înainte de a fi adoptat de Parlament. De asemenea, toate amendamentele la proiectul în cauză urmează a fi acceptate în prealabil de Guvern.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului legislativ şi/sau a actului normativ al autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. Analiza impactului de reglementare este parte componentă a notei informative asupra proiectului de act normativ. Această analiză vizează oportunitatea adoptării unui proiect de act normativ, asigurînd o evaluare cantitativă şi calitativă a impacturilor majore (beneficii/costuri) ale acestuia asupra societăţii.
Proiectul de lege supus expertizării nu conține o analiză a impactului de reglementare. Necesitatea unei astfel de analize rezidă în potențialele costuri sau beneficii la implementarea prevederilor proiectului pentru cetățenii care achită primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, pentru antreprenorii care achită aceste prime, pentru Guvern care achită primele în favoarea unor anumite categorii de persoane etc.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu corespund întocmai cerințelor constituționale și legislației corelative. Pentru detalii a se vedea pct.16 al acestui raport de expertiză.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu totodeauna sînt suficient de clare şi concise, exprimările adesea nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, proceduri administrative noi și alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Întrucît proiectul presupune constituirea unei surse suplimentare pentru mijloacele financiare ale asigurărilor obligatorii de asistență medicală din veniturile la impunerea cu accize a tutunului și a produselor de tutun, e firesc că vor apărea atribuții noi pentru autoritățile fiscale, precum și proceduri administrative noi vizînd redistribuirea acestor mijloace financiare și controlul operațiunilor efectuate cu acestea.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I pct.1

Capitolul IV Mijloacele financiare ale asigurării obligatorii de asistență medicală și modul lor de utilizare se completează cu un nou articol 15/1 Mijloacele financiare ale asigurării obligatorii de asistență medicală cu următorul conținut: Mijloacele financiare ale asigurării obligatorii de asistență medicală provin din următoarele surse: a)... b)... c)... d...

Articolul 15/1 propus de autor, cu o singură excepție ce se referă la veniturile din impunerea cu accize a tutunului și a produselor de tutun, practic dublează normele deja existente în pct. 6 al Regulamentului cu privire la modul de constituire şi administrare a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală, aprobat prin Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova nr. 594 din 14 mai 2002 și în art.16 alin. (2) din Legea nr.1585 din 27.02.1998 cu privire la asigurarea obligatorie de asistenţă medicală. Astfel, considerăm inoportună inserarea acestor norme în lege. În cazul în care Parlamentul în procesul de adoptare va accepta inserarea acestor norme, atunci se impune excluderea acestora din actele legislative sus-nominalizate pentru a evita dublarea acestora.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Recomandăm reviziurea textului normelor pentru a evita dublarea acestora în legislație.

2

Art.1 pct.1

Capitolul IV Mijloacele financiare ale asigurării obligatorii de asistență medicală și modul lor de utilizare se completează cu un nou articol 15/1 Mijloacele financiare ale asigurării obligatorii de asistență medicală cu următorul conținut:

Mijloacele financiare ale asigurării obligatorii de asistență medicală provin din următoarele surse:

... c) transferurile (subvenţiile) de la bugetul de stat, calculate drept contribuţii (prime de asigurare) pentru asigurarea obligatorie de asistenţă medicală a categoriilor de persoane prevăzute la art.4 alin.(4) al prezentei legi pentru care calitatea de plătitor (asigurat) o îndeplineşte Guvernul Republicii Moldova, în mărime stabilită anual prin legea bugetului de stat, reprezentînd o cotă procentuală din totalul cheltuielilor aprobate ale bugetului de stat, nu mai mică decît 12,1%.

Cu toate că această normă reproduce în mare parte norma din pct. 6 al Regulamentului cu privire la modul de constituire şi administrare a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală, totuși observăm o deosebire importantă. Actualmente este prevăzut că transferurile (subvenţiile) se fac de la bugetul de stat şi cele locale, pe cînd autorul menționează în proiect doar transferurile de la bugetul de stat, fiind omise cele de la bugetele locale. Nu ne vom expune asupra oportunității unei astfel de abordări, care ar degreva de unele cheltuieli financiare bugetele locale, însă în cazul alegerii acestei opțiuni autorul urma să o argumenteze în nota informativă. În lipsa unei argumentări e greu de presupus potențialele costuri sau beneficii. Toate aceste momente urmau să fie analizate în fundamentarea economico-financiară, ce se impune la prezentul proiect de lege, dar care lipsește din dosar. Nu excludem și varianta unei erori tehnice, care poate fi eventual reparată.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Este necesar de revizuit textul acestor prevederi din proiect pentru a le reda claritatea necesară aplicării normelor în practică.

3

Art.1 pct.1

Capitolul IV Mijloacele financiare ale asigurării obligatorii de asistență medicală și modul lor de utilizare se completează cu un nou articol 15/1 Mijloacele financiare ale asigurării obligatorii de asistență medicală cu următorul conținut: Mijloacele financiare ale asigurării obligatorii de asistență medicală provin din următoarele surse: a)... b)... c)... d... e)... f)... g)... h)... i)...

Din analiza acestor prevederi conchidem că proiectul de lege se referă la mijloacele financiare ale bugetului de stat. Sub acest aspect prevederile din proiect urmează a fi raportate la normele cuprinse în art.131 din Constituție și în art.11 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar. Mai detaliat privitor la aceste subiecte s-a pronunţat Curtea Constituțională în Hotărîrea sa cu nr. 5 din 18.02.2011 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr. 175 din 9 iulie 2010 “Pentru modificarea şi completarea Legii nr.440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la zonele economice libere”, din Legea nr.176 din 15 iulie 2010 “Pentru modificarea şi completarea Legii nr.451-XV din 30 iulie 2001 privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător” şi a Legii nr.193 din 15 iulie 2010 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”. În temeiul acestei hotărîri a Curţii constituţionale a fost stabilit că: "... în sensul art.131 alin.(4) din Constituţie, orice amendament, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, este necesar să fie considerat ca o modificare, care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare, prevăzute în legea anuală a bugetului, şi astfel de amendament poate fi adoptat numai după ce a fost acceptat de Guvern...În general, soluţiile bugetare şi fiscale au implicaţii social-economice considerabile. Ele creează condiţii pentru creşterea economiei şi, implicit, a nivelului de viaţă a populaţiei, sau dimpotrivă, provoacă blocaje economice, şomaj, sărăcie. O economie sănătoasă duce la consolidarea finanţelor publice, şi invers. Este motivul pentru care art.131 alin.(4) din Constituţie prevede avizarea de către Guvern a iniţiativelor legislative privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat...În interpretarea prevederii art.131 alin.(4) din Constituţie Curtea a relevat că aceasta indirect va fi coroborată cu normele Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr.847- XIII din 24.05.1997, potrivit căreia procedura de elaborare şi adoptare de către Parlament a legii bugetare anuale face obiectul exclusiv al acestei legi (art.15 alin.(1)...Potrivit art.11 alin.(5) din Legea nr.847-XIII, după adoptarea legii bugetare anuale nici un proiect de lege, altul decît privind modificări la legea bugetară anuală, care are drept urmare majorarea cheltuielilor bugetului de stat sau reducerea veniturilor bugetului de stat, nu poate fi examinat de Parlament, dacă acesta nu include sursa reală de acoperire a pierderilor, în scopul menţinerii nivelului deficitului bugetar stabilit; nici o lege, alta decît privind modificări la legea bugetară anuală, care prevede reducerea excedentului bugetului de stat aprobat sau majorarea deficitului bugetului de stat aprobat, nu poate fi adoptată...Curtea Constituţională, în calitate de garant al realizării principiului separaţiei puterilor, statuat în art.6 din Constituţie, în conformitate cu art.134 alin.(3) din Constituţie, are obligaţia de a declara neconstituţională orice abatere de la acest principiu."

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile

În contextul aprecierilor Curții Constituționale și, reieșind din reglementările existente în Constituție și legislație, normele propuse de autor în prezentul proiect de lege nu pot fi acceptate fără un Aviz pozitiv al Guvernului în acest sens.

4

Art.II

Prezenta lege intră în vigoare la 01 ianuarie 2014.

Prin aceste prevederi se încalcă principiul neretroactivităţii legii, or efectele juridice ale prevederilor din proiect se vor răsfrînge asupra situaţiilor şi faptelor născute anterior intrării în vigoare a legii. Acest fapt contravine art.22 din Constituţie şi art.46 alin.(1) din Legea nr.780/2001 privind actele legislative, care statuează că actul legislativ produce efecte numai în timpul cît este în vigoare şi nu poate fi retroactiv sau ultraactiv. Relevantă, în acest sens, este şi Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.32 din 29 octombrie 1998, care a statuat următoarele: “Efectul legii în timp este ghidat de principiul activităţii legii, potrivit căruia legea se aplică tuturor faptelor în timpul în care se află în vigoare, are eficienţa deplină din momentul intrării în vigoare şi pînă la abrogarea ei. Legea nu se aplică faptelor săvîrşite înainte de intrarea ei în vigoare, adică nu are caracter retroactiv. Ea dispune numai pentru prezent şi viitor şi nu are efecte juridice pentru trecut. Consacrat expres în art.22 din Constituţie, principiul neretroactivităţii legii urmăreşte protejarea libertăţilor, contribuie la adîncirea securităţii juridice, a certitudinii în raporturile interumane. Principala valoare a ordinii de drept constă în posibilitatea oferită fiecăruia de a-şi conforma comportamentul regulilor dinainte stabilite”.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Este necesar de a modifica data intrării în vigoare a legii pentru a nu încălca principiul neretroactivității legii.





Concluzii

Pornind de la scopul acestui proiect de lege, nu negăm importanța de constituire a unor surse suplimentare pentru mijloacele financiare ale asigurărilor obligatorii de asistență medicală, inclusiv din veniturile la impunerea cu accize a tutunului și a produselor de tutun. Însă, indiferent de proveniența acestor surse suplimentare, proiectul de lege afectează mijloacele bugetului de stat. În contextul aprecierilor Curții Constituționale și reieșind din reglementările existente în Constituție (art.131) și Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar (art.11), normele propuse de autor în prezentul proiect de lege nu pot fi acceptate fără un Aviz pozitiv al Guvernului în acest sens.
În acest context notăm lipsa unei fundamentări economico-financiare și a unor argumente privind impactul proiectului, în mod special asupra bugetului de stat, întrucît prevederile acestuia reglementează mijloacele financiare ale bugetului de stat.

În această ordine de idei notăm lipsa tuturor actelor necesare pentru înaintarea iniţiativei legislative, cum ar fi avizele ministerelor și altor autorități de specialitate, în mod special Compania Națională de Asigurări în Medicină; avizul obligatoriu al Guvernului; avizul Centrului Național Anticorupție; fundamentarea economico-financiară argumentată; declarația de compatibilitate a proiectului cu legislația UE; tabelul de concordanță a consultărilor cu societatea civilă, fapt ce duce la perturbarea întregului proces legislativ.

Proiectul de lege supus expertizării nu conține o analiză a impactului de reglementare. Necesitatea unei astfel de analize rezidă în potențialele costuri sau beneficii la implementarea prevederilor proiectului pentru cetățenii care achită primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, pentru antreprenorii care achită aceste prime, pentru Guvern care achită primele în favoarea unor anumite categorii de persoane, etc.

Prevederile din proiect, cu excepția unei singure norme, există deja în legislația corelativă, iar dublarea acestora este inoportună.

Este necesar de a remarca faptul, că formulările conţinute în proiect nu totodeauna sînt suficient de clare şi concise, exprimările adesea nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. Plus la aceasta se impune revizuirea prevederilor din proiect pentru a le reda claritatea necesară aplicării normelor în practică.

Reieșind din cele constatate în raportul de expertiză, considerăm că proiectul de lege, în forma în care este prezentat actualmente în Parlament, este unul lacunar și neargumentat. Totodată, fără un Aviz pozitiv al Guvernului, acest proiect de lege nu poate fi examinat și adoptat de către Parlament, fiind contrar cerințelor art.131 din Constituție.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei