Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.591

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



18 Martie 2014

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea și completarea Legii nr.190-XIII din 19.07.1994 cu privire la petiționare (art.8, 9, 10, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 307 din 05 Iulie 2013)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea și completarea Legii nr.190-XIII din 19.07.1994 cu privire la petiționare (art.8, 9, 10, ș.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare, scopul urmărit pentru adoptarea proiectului de act legislativ menționat îl constituie suplinirea și desăvîrșirea normelor în materia examinării petițiilor, precum și întregirea cadrului legal pentru examinarea petițiilor și procedura evitării dublărilor în examinarea acestora.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul fiind plasat şi menţinut pe site-ul Parlamentului o perioadă de timp suficientă, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.


5. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură (această condiţie nu este aplicabilă Proiectului supus expertizei);
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător (această condiţie nu este aplicabilă Proiectului supus expertizei).

Nota de fundamentare întruneşte cerinţele solicitate de prevederile art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001, deşi uneori incomplete şi descrie succint prevederile proiectului, redînd în acest sens principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente.

Totuși, în opinia noastră, argumentarea necesităţii promovării proiectului este satisfăcătoare, pe alocuri, puţin convingătoare, în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

Informația de ordin general, prezentată în nota de fundamentare referitor la studierea practicii internaționale relevante domeniului petiționării a Suediei, Spaniei, Franței, Germaniei, Estoniei, Bulgariei, României nu absolvă autorul de obligația de a prezenta informația respectivă potrivit rigorilor Hotărîrii Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006.

În concluzie, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Această cerință a legislației nu este aplicabilă proiectului supus expertizării, întrucît implementarea proiectului în cauză nu va necesita cheltuieli financiare suplimentare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii ale autorităţilor publice, necorelate/contrare interesului public general. Obiecţii în acest sens se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile ale proiectului legii (pct. 16).


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Obiecţii în acest sens se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile ale proiectului legii (pct. 16).


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sunt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sunt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileştei proceduri administrative noi vizînd activitatea autorităţilor publice.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articol unic - Legea nr. 190-XIII din 19 iulie 1994 cu privire la petiționare (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2003, nr. 6-8, art. 23), cu modificările și completările ulterioare, se modifică și se completează după cum urme

1. Articolul 8:

la alineatul (1), după cuvîntul ”zile” se introduce, în ambele cazuri, cuvîntul ”lucrătoare”, iar în final se completează cu cuvintele ”, cu excepția prevederilor alin. (4) și (5)”;

...

se completează cu alineatul (5) cu următorul cuprins:

”(5) Petițiile care conțin elemente de extraneitate se examinează în termen de pînă la 90 de zile lucrătoare, în funcție de circumstanțele cazului, cu condiția ca, în termen de 30 de zile lucrătoare, petiționarului să-i fie expediat un răspuns, prin care să fie informat despre măsurile întreprinse în vederea soluționării petiției sale. În cazul în care petiționarul nu este de acord cu răspunsul primit, el este în drept să sesizeze instanța de contencios administrativ în modul stabilit.”

Proiectul legii stabilește unele termene nejustificate, impunînd prin reglementări legislative termene administrative prea mari, care complică realizarea drepturilor şi intereselor petiționarilor. În acelaşi timp, interesul urmărit de petiționar poate fi de o natură ce nu suportă perioade de aşteptare îndelungate.

Astfel, atunci cînd legea dă dreptul autorităţii publice să ia măsuri în decursul unui termen prea mare, persoanele interesate vor fi tentate să motiveze pe căi corupte urgentarea luării măsurilor respective de către funcţionarii responsabili.

Totodată, proiectul de lege nu prevede mecanisme de supraveghere şi control a activităţii autorităţilor publice în domeniul petiţionării în care se pot manifesta interese personale ale funcţionarilor de a comite abuzuri.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Revizuirea termenelor de examinare a petițiilor;
Includerea în proiect a unor norme care ar prevedea mecanisme de supraveghere şi control a activităţii autorităţilor publice.

2

2. Articolul 9:

la alineatul (1), cuvîntul ”ea” se substituie cu cuvintele ”originalul petiției”, iar cifra ”3” se substituie cu cifra ”5”;

se completează cu alineatele (1/1) - (1/3) cu următorul cuprins:

...

(1/2) În cazul în care decizia referitoare la chestiunile sesizate în petiție ține de competența mai multor organe sau persoane oficiale, o copie a acesteia se expediază în termen de 5 zile lucrătoare de la data înregistrării petiției, organelor și/sau persoanelor oficiale corespunzătoare, pentru a se expune pe marginea petiției înaintate.

(1/3) Organul sau persoana oficială, concomitent cu remiterea petiției pentru examinare altui organe și/sau persoane oficiale care au ca atribuții rezolvarea chestiunilor sesizate, poate, în caz de necesitate, să solicite de la organul sau persoana oficială indicată răspunsul cu privire la examinarea petiției.”

se completează cu alineatul (3) cu următorul cuprins:

”(3) În cazul în care, conform indicației prevăzute la alin. (2), nu este posibilă remiterea petițiilor pentru examinare organului sau persoanei oficiale în a căror competență intră soluționarea chestiunilor sesizate în petiții, acestea se restituie petiționarului. Răspunsul prin care petiționarului i se restituie petiția se consideră răspuns la cererea prealabilă și petiționarul este în drept să se adreseze în instanța de contencios administrativ în modul stabilit.”

Stabilirea termenului de ”5 zile lucrătoare de la înregistrarea petiției” pentru ca aceasta să fie anexată la un șablon și remisă spre examinare autorității competente, în opinia noastră, este nejustificat și exagerat. Nu este clar de ce o autoritate publică are nevoie tocmai de o săptămînă pentru a ”pasa” o plîngere unei alte autorități.

Cît privește determinarea competenţei după formulă „poate”, aceasta urma a fi stabilită de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale. Riscul de coruptibilitate a acestei norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „poate” şi în ce cazuri poate să nu-şi realizeze competenţele.

Referitor la soluția legislativă propusă la alin. (3), nu pot fi deduse cazurile care ar face imposibilă remiterea petițiilor autorităților competente de soluționarea problemelor expuse în acestea. Se creează impresia că, în unele petiții, sunt abordate probleme cu care se ciocnesc realmente cetățenii Republicii Moldova și care nu țin de competența niciunei autorități publice sau ţin de un domeniu nereglementat, în general, de legislaţie.

Totodată, ținem să menționăm că, deși alin. (2) art.9 din legea supusă modificării interzice remiterea petiţiilor organelor sau persoanelor oficiale, acţiunile ori deciziile cărora sunt atacate, cadrul legal nu prevede sancțiuni pentru încălcarea acestei norme.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Stabilirea unor termene nejustificate
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public

Revizuirea propunerilor legislative prin prisma obiecțiilor formulate.

3

3. Articolul 10 se completează cu alineatele (3) - (5) cu următorul cuprins:

”(3) Organul sau persoana oficială sînt în drept să nu examineze în fond petițiile care conțin un limbaj necenzurat sau ofensator, amenințări la securitatea națională, ordinea publică, la viața, sănătatea persoanei oficiale, precum și a membrilor familiei acestuia.

...

(5) Dacă textul petiției nu este lizibil și nu poate fi citit sau petiția conține informații insuficiente și neconcludente pe marginea problemei abordate, aceasta nu se examinează de către organul sau persoana oficială, fapt despre care este informat petiționarul, cu expunerea motivului neexaminării, în cazul în care numele și adresa pot fi citite”.

A se vedea mai sus obiecțiile referitoare la determinarea competenței după formula ”este în drept”, ”poate”.

Expresia ”informații insuficiente și neconcludente”, în viziunea noastră, este formulată de o manieră ambiguă, avînd un sens neclar/echivoc şi, care, astfel, va permite interpretări abuzive. Formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Formularea neclară a atribuţiilor autorităţii publice generează posibilitatea alegerii de către funcţionar a interpretării celei mai convenabile a atribuţiilor sale, fără a ţine seama de alte interese legitime şi spiritul legii, executarea căreia urmează să o asigure prin activitatea sa.

Totodată, la alin. (5) recomandăm procedura de sistare a examinării petiției cu solicitarea informațiilor adiționale și/sau convocarea unor ședințe cu petiționarul în vederea soluționării revendicărilor expuse în cerere.

Concomitent, la alin. (1) din art. 10 propoziția a doua, propunem excluderea obligativității de a indica ”domiciliul” la expedierea petițiilor în formă electronică, întrucît este indicată adresa electronică unde poate fi remis răspunsul.

De asemenea, urmează a fi modificate și prevederile prin care se impune semnarea petițiilor în formă electronică de către autor ”inclusiv prin aplicarea semnăturii digitale” (art.5 alin. (2) din lege).

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reformularea soluțiilor legislative potrivit obiecțiilor.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul de lege, potrivit notei de fundamentare, are drept scop suplinirea și desăvîrșirea normelor în materia examinării petițiilor, precum și întregirea cadrului legal pentru examinarea petițiilor și procedura evitării dublărilor în examinarea acestora;

- proiectul legii stabilește unele termene de examinare a petiţiilor nejustificate, impunînd prin reglementări legislative termeni administrativi prea mari, care complică realizarea drepturilor şi intereselor petiționarilor;

- remarcăm lipsa Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament;

- au fost identificați mai mulți factori ai coruptibilității printre care: Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive; Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.; Promovarea intereselor contrar interesului public; Prejudicierea intereselor contrar interesului public; Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului; Stabilirea unor termene nejustificate; Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public).

În opinia CAPC, proiectul de Lege poate fi promovat, ţinînd cont de obiecţiile expuse în prezentul raport.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei