Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.587

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



25 Ianuarie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Instrucţiunii privind modul de completare a declaraţiilor de intereselor personale

La solicitarea Comisiei Naţionale de Inntegritate



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Reieşind din Clauza de emitere a proiectului Ordinului cu privire la aprobarea instrucţiunilor privind modul de completare a declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietăţi şi de interese personale, proiectul supus expertizei este elaborat şi promovat în scopul punerii în aplicare a Legii nr. 1264 din 19.07.2002 privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii persoanelor cu funcţii de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere (în continuare - Legea nr. 1264/2002) şi a Legii nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese (în continuare - Legea nr. 16/2008), precum şi întru executarea pct. 4 lit. h) şi pct. 12 lit. k) din Regulamentul Comisiei Naţionale de Integritate, adoptat prin Legea nr. 180 din 19.12.2011(în continuare - Legea nr. 180/2011).



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art. 37 din Legea nr. 317 din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale (în continuare - Legea nr. 317/2003), concomitent cu elaborarea proiectului de act normativ, urmează să se întocmească o notă de argumnentare (informativă) care trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, argumentele necesare, prognozele social-economice şi consecinţele realizării lor;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul de acte normative, evidenţierea elementelor noi;
c) argumentarea şi gradul compatibilităţii proiectului de act normativ cu reglementările legislaţiei comunitare;
d) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare;
e) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
f) materialele informative şi analitice;
g) numele, denumirea participanţilor la elaborarea proiectului, precum şi denumirea autorităţilor şi instituţiilor care au efectuat avizarea şi expertiza proiectului.
Contrar acestor prevederi, proiectul supus expertizei nu este însoţit de notă de argumentare.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În sensul art. 37 lit. c) şi lit. d) din Legea nr. 317/2003, nota de argumentare a proiectului de act normativ trebuie să conţină argumentarea şi gradul compatibilităţii proiectului cu reglementările legislaţiei comunitare, precum şi referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare.
Proiectul nu conţine referinţe la acquis-ul comunitar şi nici la alte standarde internaţionale relevante, proeictul nefiind însoţit nici de notă de argumentare.
Ţinem să menţionăm, că standardele internaţionale anticorupţie nici nu conţin careva reglementări speciale şi detaliate în domeniul vizat, ci se rezumă la prevederi generale privind eforturile, care trebuie să le depună statele-părţi în aplicarea măsurilor şi sistemelor, care să-i oblige pe agenţii publici să declare autorităţilor competente toate activităţile exterioare, orice ocupaţie, orice plasamente, orice bunuri şi orice dar sau avantaj substanţial din care ar putea rezulta un conflict de interese cu funcţiile lor de agent public. Ne referim în special la articolul 8 paragraful 5 din Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei.


4. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 37 lit. e) din Legea nr. 317/2003, nota de argumentare trebuie să conţină fundamentarea economico-finanicară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.
Proiectul supus expertizei nu este însoţit de notă de argumentare.
Totuşi, în justificarea economico-financiară a proiectului, ţinem să menţionăm, că proiectul supus expertizei este un act departamental, subordonat legii, şi nu presupune cheltuieli suplimentare celor care sînt necesare punerii în aplicare a Legii nr. 1264/2002, Legii nr. 16/2008, Legii nr. 180/2011.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. La general, prevederile proiectului sînt compatibile cu prevederile legislaţiei naţionale. Unele obiecţii în acest sens se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect, la general, sînt suficient de clare şi concise. Exprimările întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic. Anumite obiecţii în acest sens, care, însă, nu sînt esenţiale se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile. Proiectul necesită redactare prin prisma regulilor de ortografie şi punctuaţie.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul, la general, nu ţine de reglementarea activităţii autorităţilor publice. Totuşi, proiectul prevede anumite reglementări ce ţin de responsabilităţile autorităţilor, precum şi persoanelor responsabile de colectarea declaraţiilor. Obiecţiile în acest sens se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

La proiectul Ordinului, Titlu

Cu privire la aprobarea instrucţiunilor privind modul de completare a declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietăţi şi de interese personale

Ar fi mai binevenit de expus în redacţia pct. 4 lit. h) şi pct. 12 lit. k) din Regulamentul Comisiei Naţionale de Integritate, aprobat prin Legea nr. 180 din 19.12.2011, şi anume: de substituit sintagma „de interese personale” cu sintagma „a declaraţiilor de interese personale”

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

Redactare în sensul obiecţiei.

2

La proiectul Ordinului, Clauza de emitere

Potrivit textului din proiect.

Este necesar: de exclus sintagma „cu completările şi modificările ulterioare”, aceasta fiind utilizată preferenţial în acte de modificare şi completare; de substituit cuvintele „lit. h) pct. 4 al” cu cuvintele „pct. 4 lit. h) şi pct. 12 lit. k) din”; de exclus cuvintele „precum şi în temeiul pct. 12 al acestui Regulament,”.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

Redactare în sensul obiecţiei.

3

La proiectul Ordinului, Partea dispozitivă, pct. 3

Potrivit textului din proiect.

Exprimarea prin abrevieri trebuie să întrunească rigorile tehnicii legislative, şi anume să corespunsă exigenţelor art. 46 alin. (8) din Legea nr. 317/2003. Reţinem obiecţia în acelaşi sens pentru tot conţinutul proiectului.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

4

La proiectul Ordinului, Partea dispozitivă, pct. 4

Potrivit textului din proiect.

Referirea la alte acte normative trebuie să întrunească rigorile tehnicii legislative (art. 48 din Legea nr. 317/2003).

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

5

La proiectul Ordinului, Partea dispozitivă, pct. 5

Potrivit textului din proiect.

Necesită a fi exclus pentru următoarele motive. În sensul art. 5 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2003, proiectul de act normativ întocmit pe baza unui act de nivel superior nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act. Proiectul actului departamental supus avizării este elaborat şi promovat în temeiul pct. 4 lit. h) şi pct. 12 lit. k) din Regulamentul Comisiei Naţionale de Integritate, aprobat prin Legea nr. 180 din 19.12.2011, care a delegat Comisiei Naţionale de Integritate competenţe de elaborare a instrucţiunii privind modul, în exclusivitate, de completare a declaraţiilor de interese personale. De altfel, aceleaşi competenţe se înţeleg şi reieşind din titlul instrucţiunii. În această ordine de idei, instrucţiunea nu poate să depăşească limitele instituite prin lege şi nu poate să se aplice la depunerea şi evidenţa declaraţiilor, precum şi nu poate să conţină prevederi ce ar ţine de responsabilităţile şi răspunderea persoanelor antrenate în acest proces, inclusiv persoane responsabile de colectarea declaraţiilor. În cazul necesităţii unor astfel de reglementări, acestea ar trebui să se conţină în lege. Reţinem obiecţia în acelaşi sens şi pentru textul proiectului Anexei nr. 2 la ordin, în special, în partea ce ţine de domeniul de reglementare (pct. 1), precum şi pentru secţiunea „Condiţiile şi termenii de depunere a declaraţiei”, secţiunea „Atribuţiile şi responsabilităţii persoanei colector”. Acestea din urmă secţiuni, în opinia noastră, urmează a fi excluse. Mai mult, proiectul anexei nr. 2 nu conţine şi nici nu poate conţine careva reglementări privind răspunderea.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

Redactare în sensul obiecţiei.

6

La proiectul Instrucţiunii, pct. 2

Potrivit textului din proiect.

La noţiunea de Declaraţia de interese personale - În sensul art. 46 alin. (7) din Legea nr. 317/2003, dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă expresă, şi devine obligatoriu pentru actele normative în aceeaşi materie. În opinia noastră noţiunea de Declaraţie de interese personale trebuie să fie definită în Legea nr. 16/2008, nu într-un act subordonat legii. Mai mult, în opinia noastră, termenul „act public”, chiar dacă cu acesta se operează în lege este unul confuz. În fapt, în accepţiunea generală, prin act public se înţelege un document oficial, adică, un act în formă scrisă sau în altă formă, care este adoptat, perfectat, confirmat şi eliberat de către un organ al autorităţii publice, întreprindere, instituţie, organizaţie de stat, destinat să confirme faptele ce au importanţă juridică. Documentele întocmite de persoane particulare nu pot fi considerate drept acte publice, acestea fiind, însă, acte care pot fi date publicităţii, în condiţiile legii. Totodată, ţinem să menţionăm, că în cazul în care se recurge la definirea noţiunilor, în acest sens fiind reproduse normele din Legea nr. 16/2008, este necesar de completat pct. 2 cu noţiunea de Persoane apropiate în înţelesul art. 2 din Legea nr. 16/2008.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Excluderea prevederilor. La o eventuală modificare a Legii nr. 16/2008, de intervenit în sensul recomandării. Completare în sensul obiecţiei.

7

La proiectul Instrucţiunii, pct. 7

Potrivit textului din proiect.

Prin casetă, în accepţiunea generală, se înţelege text tipărit încadrat într-un chenar. Astfel, în opinia noastră, acest termen nu este potrivit în contextul reglementărilor din proiect. Această obiecţie este reţinută pentru tot cuprinsul proiectului instrucţiunii.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

De revăzut termenul.

8

La proiectul Instrucţiunii, pct. 9

Potrivit textului din proiect.

Referirea la alte puncte din instrucţiune urmează să fie efectuate, specificîndu-se exact respectivele subpuncte. Această obiecţie este reţinută pentru întreg conţinut al proiectului instrucţiunii.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

9

La proiectul Instrucţiunii, pct. 10 subpct. c)

Potrivit textului din proiect.

În conformitate cu art. 46 alin. (9) din Legea nr. 317/2003, verbele urmează a fi utilizate la timpul prezent. Această obiecţie este reţinută pentru întreg cuprins al proiectului.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

10

La proiectul Instrucţiunii, pct. 12

Potrivit textului din proiect.

Legea nr. 16/2008, la general, nu prevede procedura de rectificare a declaraţiilor de interese.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Excluderea prevederilor.

11

La proiectul Instrucţiunii, pct. 20

Potrivit textului din proiect.

Prevederi de prisos, acestea fiind conţinute în pct. 6 din proiectul ordinului.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Excluderea prevederilor.





Concluzii

Importanţa promovării proiectului este una notorie, însă acesta necesită a fi redactat prin prisma exigenţelor tehnicii legislative înainte de a fi adoptat.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei