Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.586

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



25 Ianuarie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Instrucţiunii privind modul de completare a declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate

La solicitarea Comisiei Naţionale de Integritate



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Reieşind din Clauza de emitere a proiectului Ordinului cu privire la aprobarea instrucţiunilor privind modul de completare a declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietăţi şi de interese personale, proiectul supus expertizei este elaborat şi promovat în scopul punerii în aplicare a Legii nr. 1264 din 19.07.2002 privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii persoanelor cu funcţii de demnitate publică, judecătorilor, procurorilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere (în continuare - Legea nr. 1264/2002) şi a Legii nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese (în continuare - Legea nr. 16/2008), precum şi întru executarea pct. 4 lit. h) şi pct. 12 lit. k) din Regulamentul Comisiei Naţionale de Integritate, adoptat prin Legea nr. 180 din 19.12.2011 (în continuare - Legea nr. 180/2011).



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art. 37 din Legea nr. 317 din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale (în continuare - Legea nr. 317/2003), concomitent cu elaborarea proiectului de act normativ, urmează să se întocmească o notă de argumentare (informativă) care trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, argumentele necesare, prognozele social-economice şi consecinţele realizării lor;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul de acte normative, evidenţierea elementelor noi;
c) argumentarea şi gradul compatibilităţii proiectului de act normativ cu reglementările legislaţiei comunitare;
d) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare;
e) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
f) materialele informative şi analitice;
g) numele, denumirea participanţilor la elaborarea proiectului, precum şi denumirea autorităţilor şi instituţiilor care au efectuat avizarea şi expertiza proiectului.
Contrar acestor prevederi, proiectul supus expertizei nu este însoţit de notă de argumentare.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În sensul art. 37 lit. c) şi lit. d) din Legea nr. 317/2003, nota de argumentare a proiectului de act normativ trebuie să conţină argumentarea şi gradul compatibilităţii proiectului cu reglementările legislaţiei comunitare, precum şi referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare.
Proiectul nu conţine referinţe la acquis-ul comunitar şi nici la alte standarde internaţionale relevante, proiectul nefiind însoţit nici de notă de argumentare.
Ţinem să menţionăm, că standardele internaţionale anticorupţie nici nu conţin careva reglementări speciale şi detaliate în domeniul vizat, ci se rezumă la prevederi generale privind eforturile, care trebuie să le depună statele-părţi în aplicarea măsurilor şi sistemelor, care să-i oblige pe agenţii publici să declare autorităţilor competente toate activităţile exterioare, orice ocupaţie, orice plasamente, orice bunuri şi orice dar sau avantaj substanţial din care ar putea rezulta un conflict de interese cu funcţiile lor de agent public. Ne referim în special la articolul 8 paragraful 5 din Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei.


4. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 37 lit. e) din Legea nr. 317/2003, nota de argumentare trebuie să conţină fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.
Proiectul supus expertizei nu este însoţit de notă de argumentare.
Totuşi, în justificarea economico-financiară a proiectului, ţinem să menţionăm, că proiectul supus expertizei este un act departamental, subordonat legii, şi nu presupune cheltuieli suplimentare celor care sînt necesare punerii în aplicare a Legii nr. 1264/2002, Legii nr. 16/2008, Legii nr. 180/2011.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. La general, prevederile proiectului sînt compatibilr cu prevederile legislaţiei naţionale. Unele obiecţii în acest sens se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul Instrucţiunii nu corespunde exigenţelor tehnicii legislative în ce priveşte structura normelor. Potrivit art. 56 din Legea nr. 317/2003, principalul element de structură al părţii dispozitive a actului normativ îl constituie punctul. Punctul trebuie să conţină un gînd închegat şi să includă, de regulă, o singură reglementare normativă aplicabilă unei anumite situaţii. Punctele se numerotează continuu de la începutul şi pînă la sfîrşitul actului normativ. Pentru interpretarea corectă şi aplicare comodă, punctele se divid în subpuncte şi în alineate. Subpunctele se numerotează cu cifre arabe şi o paranteză şi pot avea diviziuni numerotate cu litere latine şi o paranteză.
Proiectul necesită redactare şi în ce priveşte sistematizarea normelor astfel, încît să corespundă rigorilor art. 58 din Legea nr. 317/2003. Reiterăm, că, în funcţie de proporţiile actului normativ, punctele se pot grupa în secţiuni, iar secţiunile se pot grupa în capitole. Capitolele se numerotează cu cifre romane, iar secţiunile şi punctele cu cifre arabe. Capitolele se numerotează continuu de la începutul şi pînă la sfîrşitul actului normativ.
Proiectul necesită redactare şi în sensul art. 46 alin. (9) din Legea nr. 317/2003, verbele urmînd a fi utilizate la timpul prezent.
Proiectul necesită redactare gramaticală.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul, la general, nu ţine de reglementarea activităţii autorităţilor publice. Totuşi, proiectul prevede anumite reglementări ce ţin de responsabilităţile autorităţilor, precum şi persoanelor responsabile de colectarea declaraţiilor. Obiecţiile în acest sens se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

La proiectul Ordinului, Titlu

Potrivit textului din proiect.

Este necesar de expus în redacţia pct. 4 lit. h) şi pct. 12 lit. k) din Regulamentul Comisiei Naţionale de Integritate, aprobat prin Legea nr. 180 din 19.12.2011, şi anume: de substituit sintagma „de interese personale” cu sintagma „a declaraţiilor de interese personale”.

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

2

La proiectul Ordinului, Clauza de emitere

Potrivit textului din proiect.

Este necesar de redactat, şi anume: de exclus sintagma „cu completările şi modificările ulterioare”, aceasta fiind utilizată preferenţial în acte de modificare şi completare; de substituit cuvintele „lit. h) pct. 4 al” cu cuvintele „pct. 4 lit. h) şi pct. 12 lit. k) din”; de exclus cuvintele „precum şi în temeiul pct. 12 al acestui Regulament,”.

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

3

La proiectul Ordinului, Partea dispozitivă, pct. 3

Potrivit textului din proiect.

Exprimarea prin abrevieri trebuie să întrunească rigorile tehnicii legislative şi, anume, să corespundă exigenţelor art. 46 alin. (8) din Legea nr. 317/2003. Reţinem obiecţia în acelaşi sens pentru tot conţinutul proiectului.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

4

La proiectul Ordinului, Partea dispozitivă, pct. 4

Potrivit textului din proiect.

Referirea la alte acte normative trebuie să întrunească rigorile tehnicii legislative (art. 48 din Legea nr. 317/2003).

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

5

La proiectul Ordinului, Partea dispozitivă, pct. 5

Potrivit textului din proiect.

De exclus pentru următoarele motive. În sensul art. 5 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2003, proiectul de act normativ întocmit pe baza unui act de nivel superior nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act. Proiectul actului departamental supus avizării este elaborat şi promovat în temeiul pct. 4 lit. h) şi pct. 12 lit. k) din Regulamentul Comisiei Naţionale de Integritate, aprobat prin Legea nr. 180 din 19.12.2011, care a delegat Comisiei Naţionale de Integritate competenţe de elaborare a instrucţiunii privind modul, în exclusivitate, de completare a declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate. De altfel, aceleaşi competenţe se înţeleg şi reieşind din titlul instrucţiunii. În această ordine de idei, instrucţiunea nu poate să depăşească limitele instituite prin lege şi nu poate să se aplice la depunerea şi evidenţa declaraţiilor, precum şi nu poate să conţină prevederi ce ar ţine de responsabilităţile şi răspunderea persoanelor antrenate în acest proces, inclusiv persoane responsabile de colectarea declaraţiilor. În cazul necesităţii unor astfel de reglementări, acestea ar trebui să se conţină în lege. Reţinem obiecţia în acelaşi sens şi pentru textul proiectului Anexei nr. 1 la ordin, în special, în partea ce ţine de domeniul de reglementare, precum şi pentru secţiunea „Condiţiile şi termenii de depunere a declaraţiei”, secţiunea „Atribuţiile şi responsabilităţii persoanei colector”. Acestea din urmă secţiuni, în opinia noastră, urmează a fi excluse. Mai mult, proiectul anexei nr. 1 nu conţine şi nici nu poate conţine careva reglementări privind răspunderea.

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

6

La proiectul Instrucţiunii, Dispoziţii generale

Potrivit textului din proiect.

Noţiunea „Instituţie publică” se reproduce exact în sensul prevăzut de art. 2 din Legea nr. 1264/2002, noţiune care nu este total concordantă cu sensul articolelor 183 şi 184 din Codul civil. Astfel, în sensul art. 183 alin. (1) din Codul civil, instituţia publică ar putea fi înfiinţată şi pentru exercitarea unor funcţii de administrare. Noţiunea „Proprietate” se reproduce exact în sensul prevăzut de art. 2 din Legea nr. 1264/2002, care, însă, este mult mai îngust decît cel prevăzut de art. 284 din Codul civil şi care nu se extinde asupra activelor financiare, cotelor-părţi în capitalul social al societăţilor comerciale, datoriilor sub formă de debite, ipoteci, garanţii, împrumuturi şi credite .

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Alte riscuri
Concurenţa normelor de drept din Legea nr. 1264/2002 cu normele de drept din Codul civil.

Eventual, la modificarea şi completarea Legii nr. 1264/2002, în opinia noastră, este necesar de intervenit în sensul obiecţiei.

7

La proiectul Instrucţiunii, Modul de completare a declaraţiei

Potrivit textului din proiect.

În partea ce ţine de structura declaraţiei – norme inoportune, acestea urmînd, în opinia noastră, a fi excluse. În partea ce ţine de completarea Preambulului – este nepotrivită utilizarea noţiunii de „casetă”. În accepţiunea generală, cu referire la un text, caseta este un text tipărit încadrat într-un chenar. În partea ce ţine de delimitarea capitolelor declaraţiei – norme inoportune, acestea urmînd, în opinia noastră, a fi excluse.

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

8

La proiectul Instrucţiunii, Venituri

Potrivit textului din proiect.

Pct. 3 – necesită completări în ce priveşte veniturile obţinute din activitatea ştiinţifică. La pct. 5 – prevederile „datele cărora vor fi indicate în coloana „sursa venitului” şi se va indica venitul total obţinut” sunt inoportune, acestea fiind cuprinse în conţinutul punctelor 11 şi 13. Aceeaşi obiecţie reţinem şi pentru pct. 6. La pct. 12 – prevederi care necesită explicaţii (exemplificare) astfel, încît să fie clar ce se înţelege exact prin noţiunea de „obiect generator de venit”. La pct. 13 – în opinia noastră, text confuz. Mai degrabă, se declară venitul încasat în anul fiscal anterior anului declarării.

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.

9

La proiectul Instrucţiunii, Bunuri imobile

Potrivit textului din proiect.

La Terenuri, anul dobîndirii – nu este clar ce se înţelege prin „act de proprietate”. Această noţiune nu este consacrată în legea civilă. Mai degrabă, este vorba de actul juridic, în baza căruia s-a obţinut dreptul de proprietate. Aceeaşi obiecţie, precum şi pentru sintagma „actul încheiat”, este reţinută pentru tot conţinutul proiectului de Instrucţiune. La Terenuri, valoarea cadastrală – sintagma „din extrasul bunurilor imobile a organului cadastral” este confuză. De altfel, aceasta este diferită de sensul conferit acestei noţiuni în secţiunea Clădiri. Eventual, ar putea fi vorba de extrasul din cadastrul bunurilor imobile. Reţinem aceeaşi obiecţie, în acelaşi sens, şi pentru Valoarea cadastrală din secţiunea Clădiri. La Clădiri, Categoria – de exclus sintagma „Atenţie:”, aceasta fiind improprie expresiei juridice. Prevederile care urmează sunt mai binevenite la secţiunea Terenuri. În ce priveşte sintagma „Atenţie:”, reţinem obiecţia pentru întreg conţinut al proiectului Instrucţiunii. La Clădiri, Actul care certifică provenienţa proprietăţii – urmează să fie indicat actul şi nu modul de dobîndire.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Redactare în sensul obiecţiei.





Concluzii

Proiectul, necesită redactare esenţială în sensul obiecţiilor expuse în raport, fiind necesar de a fi consultat suplimentar cu autorităţile responsabile de înregistrarea (evidenţa) diferitor categorii de bunuri. Astfel se va asigura un limbaj clar, corect şi univoc în partea ce ţine de actele confirmative utilizate în procesul de întocmire a declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei