Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.590

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



24 Ianuarie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative (finanţele publice locale)

(înregistrat în Parlament cu numărul 4 din 15 Ianuarie 2013)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind modificarea şi completarea unor acte legislative (finanţele publice locale).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare, scopul promovării proiectului de lege îl constituie perfecționarea actualului sistem de finanțe publice locale pentru a asigura autonomie financiară autorităților publice locale cu menținerea disciplinei financiare, a maximizării eficienței și asigurării echitățiii în alocarea resurselor.

În vederea impilsionării descentralizării financiare, se propune revizuirea actualului sistem de colectare și alocare a impozitelor partajate; revizuirea sistemului de partajare a veniturilor fiscale din impozitul pe venit în vederea stabilirii unor cote fixe pentru autoritățile publice locale de nivelul întîi și nivelul al doilea; proiectarea și implementarea unui sistem de echilibrare stabil, cu destinație generală, separat de transferurile condiționate care să încurajeze efortul fiscal propriu; separarea transferurilor de echilibrare pentru autoritățile publice locale de nivelul întîi și nivelul al doilea (alocare directă pe nivele); etc.

Principalele propuneri de politici publice, materializate în amendamentele prezentate de către autor, se referă la îmbunătățirea alocării transferului cu destinație generală; finanțarea sistemului de educație preșcolară, primară, secundar-generală, specială și complementară (extrașcolară) și a competențelor delegate prin transferuri cu destinație specială; utilizarea exclusivă a impozitului pe venitul persoanelor fizice în sistemul de impozite partajate pe baza ariei de colectare; cotele de partajare diferite pe tipurile de bugete ale unităților administrativ-teritoriale; alocarea transferurilor cu destinație generale (de echilibrare); stimularea colectării veniturilor proprii de către administrațiile publice locale; etc.

Remarcăm faptul că, proiectul de lege în cauză este elaborat întru realizarea prevederilor pct. 2.2.1-2.2.5 din Planul de acțiuni privind implementarea Startegiei naționale de descentralizare pentru anii 2012-2015, aprobată prin Legea nr. 68 din 5.04.2012 și conține modificări la Legea privind finanțele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003 și Codufl fiscal nr. 1163-XIII din 24.04.1997.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.


5. Suficienţa argumentării. Autorul a prezentat o argumentare satisfăcătoare pentru promovarea proiectului de act legislativ. În acest sens, nota de fundamentare descrie principalele prevederi ale proiectului de lege ce se referă la reformarea sistemului de transferuri și impozite partajate, stabilirea acestuia pe baze obiective și previzibile, cu separarea bugetelor autorităților publice locale de nivelul întîi și nivelul al doilea, pentru a asigura un nivel minim de servicii, cu condiția ca sistemul să nu descurajeze efortul fiscal propriu și utilizarea rațională a resurselor.

Totuși, deși proiectul prevede drept obiectiv perfecționarea actualului sistem al finanțelor publice locale astfel încît să asigure autonomia financiară a autorităților publice locale, în viziunea noastră, acest model, în mare parte, pare să contravină principiilor descentralizării administrative. Mai mult, referințele la reglementările corespondente ale Cartei Europene a Autonomiei Locale, Recomandării nr. 179/2005, precum și celor conținute în Strategia Națională de Descentralizare, aprobată prin Legea nr. 68 din 5.04.2012, ca și condiții care au impus elaborarea proiectului par să nu justifice amendamentele propuse întrucît nu includ recomandări exprese privind modelul aplicat, relevînd necesitatea majorării nivelului de autonomie financiară a autorităților publice locale.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii privind actele legislative nr. 780-XIV din 27.12.2001, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În acest context, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

Informația de ordin general, prezentată în nota de fundamentare referitor la compatibilitatea proiectului de lege cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, care au menirea înlăturării observațiilor critice conținute în Recomandarea nr. 179/2005, precum și celor conținute în ultimul raport de monitorizare al Consiliului Europei - Congresul Puterilor Locale și Regionale, nu absolvă autorul de obligația de a prezenta informația respectivă potrivit rigorilor Hotărîrii Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006. În acest sens, este relevantă prezentarea informației cu trimiterea exactă la la normele preluate total sau parțial din contextul Cartei și/sau Recomandării menționate, cu explicațiile de rigoare.

Totodată, sunt încălcate și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XIV din 27.12.2001, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege.

Totuși, nota de fundamentare remarcă faptul că, proiectul de lege prevede crearea unui fond temporar de compensare pentru acoperirea parțială, în primii doi ani de aplicare a proiectului legii, a eventualelor discrepanțe (riscuri) legate de reformarea sistemului de raporturi interbugetare, Guvernul fiind abilitat în acest sens cu dreptul de a forma în componența bugetului de stat un fond de compensare, în mărime de pînă1% din veniturile bugetului de stat, însă aceste mijloace financiare urmează nu doar a fi estimate, dar și prevăzute în legea bugetară anuală, întrucît de cuantumul acestor mijloace bugetare, precum și de sursele lor de acoperire va depinde implementarea proiectului în cauză.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii, în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic, financiar şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor economice, financiare, ale proiectului etc.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare, ca parte componentă a unui proiect de lege, care, însă, lipseşte şi de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din lectura proiectului nu poate fi dedusă promovarea directă sau stabilirea unor interese/beneficii pentru anumite categorii de persoane, scopul de bază al proiectului fiind crearea unui cadru juridic adecvat perfecționării actualului sistem de finanțe publice locale pentru a asigura autonomie financiară autorităților publice locale.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. În opinia noastră, unele amendamente propuse în proiectul legii sunt susceptibile de a aduce atingere drepturilor şi libertăţilor garantate ale persoanelor, ingerinţa nefiind proporţională interesului public. A se vedea în acest sens Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile de la punctul 13 al prezentului raport de expertiză a coruptibilităţii.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 13 al prezentului Raport de expertiză.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect, în general, sunt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte anumite atribuţii ale autorităților publice centale (Parlament, Guvern, Ministerul Finanțelor) și autorităților publice locale, proceduri administrative noi, precum şi reglementează anumite raporturi între acestea.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I - Legea nr.397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2003, nr. 248-253, art. 996) cu modificările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează:

1. Articolul I:

la alineatul doi, după cuvintele ”bugetele unităților administrativ-teritoriale-” se introduc cuvintele ”bugetele locale, care reprezintă”;

la alineatul patru, după textul ”bugetele unităților administrativ de nivelul al doilea -” se introduc cuvintele ”bugetele locale, care reprezintă”;

Potrivit normelor de tehnică legislativă, urmează a fi excluse cuvintele ”care reprezintă” pentru a asigura același stil în redactarea textului proiectului de act legislativ.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

Excluderea cuvintelor ”care reprezintă”.

2

2. Articolul 2 alineatul (1) va avea următorul cuprins:

”(1) Finanțele publice locale fac parte integrantă dinsistemul finanțelor publice naționale și includ bugetele unităților administrativ-teritoriale de nivelul întîi și bugetele unităților administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, care reprezintă totalitatea veniturilor și cheltuielilor pentru exercitarea funcțiilor ce sunt în competența acestora conform legislației și a funcțiilor delegate de Parlament, la propunerea Guvernului”.

Proiectul conține norme de trimitere, care transmit altor autorităţi, subiecţi, dreptul şi competenţa de stabili, în mod autonom, reglementări cu caracter normativ, reguli de comportament, interdicţii, precum și norme de blanchetă contribuie la apariţia altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc. Totodată, amendamentul în cauză este formulat de o manieră ambiguă care ar putea admite interpretări abuzive. Formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea propunerilor legislative în cauză.

3

5. Articolul 5:

conform proiectului

În viziunea noastră, amendamentele în cauză ar putea genera o scădere bruscă a volumului de venituri a bugetelor unităților administrativ-teritoriale, inclusiv a veniturilor unității teritoriale autonome cu statut juridic special, avînd drept rezultat diminuarea exercitării unor anumite competențe ale acestora (ex. realizarea programelor proprii de dezvoltare,etc.).

Aceste cerințe vin în contradicție cu obiectivele Strategiei Naționale de Descentralizare, aprobate prin Legea nr. 68 din 5.04.2012 care prevăd că procesul de descentralizare trebuie să fie orientat spre democratizarea și asigurarea unei autonomii locale autentice pentru autoritățile administrației publice locale, capabile să ofere servicii publice de calitate populației din teritoriu și un management financiar efectiv la nivel local. În condițiile amendamentelor propuse, suntem de părere că, acestea vor fi dificil de realizat. În acest sens, ar fi imperativ necesară crearea unor mecanisme, capabile să asigure surse stabile și previzibile de venituri în bugetele locale.

Totodată, amendamentele propuse nu corelează nici cu standardele Cartei Europene a Autonomiei Locale, care garantează dreptul de a dispune de capacitatea efectivă pentru a rezolva și administra treburile publice locale și asigură o autonomie locală autentică pentru administrațiile publice locale. În același sens sunt și prevederile Legii privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006 care garantează dreptul autorităților administrației publice locale de a beneficia de autonomie decizională, organizațională, de gestiune financiară, precum și dreptul la inițiativă în ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-și autoritatea în limitele teritoriului administrat. Astfel, în opinia noastră, prin propunerile legilative prevăzute în proiectul legii, autorul limitează autonomia autorităților administrației publice locale contrar standardelor internaționale și locale.

În același timp, normele și procedura aplicabile în raport cu unitatea teritorial autonomă cu statut juridic special vin în contradicție cu normele art. 3 din Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006, care statuează că activitatea autorităților administrației publice locale se întemeiază pe principiul echității, care presupune garantarea unor condiții și oportunități egale tuturor autorităților publice locale pentru a-și atinge obiectivele în realizarea competențelor lor.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme irealizabile
Atribuţii excesive / contrare statutului

Reexaminarea amendamentelor propuse.

4

7. Articolul 8 va vea următorul cuprins:

”Articolul 8. Competențe în efectuarea cheltuielilor

Competențele în efectuarea cheltuielilor bugetelor unităților administrativ-teritoriale pe domenii de activitate sunt delimitate prin legislația privind administrația publică locală și descentralizarea administrativă.”

Referințele efectuate la legislația privind administrația publică locală și descentralizarea administrativă, la evaluare, acestea ar putea fi dificil de stabilit sau nu ar putea fi stabilite în genere. Astfel, acestea urmează a fi substituite cu norme de referință la actul normativ concret ce reglementează raporturile respective.

Totodată, pentru a oferi o claritate a procedurilor propuse, suntem de părere că modificările la cadrul legal menționat urmau a fi promovate la pachet.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

5

8. Articolul 9 va avea următorul cuprins:

”Articolul 9. Transferurile

...

(2) Volumul transferurilor indicate la alin. (1) se prevede și se repartizează prin legea bugetului de stat. În cazurile autorizate de legislație, transferurile indicate la alin. (1) lit. b) pot fi repartizate și prin alte acte normative.”

...

În opinia noastră, amendamentele propuse sunt formulate de o manieră ambiguă, care ar permite admite interpretări abuzive, avînd un sens neclar sau echivoc. Astfel, potrivit art. 10 din Legea nr. 847-XIII din 24.05.1996 privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, cheltuielile bugetare sunt determinate de alocaţiile specificate în legea bugetară anuală, care includ și transferuri pentru autorităţile administraţiei publice locale.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea propoziției a doua din proiect.

6

10. Articolul 11:

...

alineatul (3)va avea următorul conținut:

”(3) Transferurile cu destinație specială de la un buget al unității administrativ-teritoriale la alt buget se alocă pentru finanțarea măsurilor și activităților de interes comun.”

Prin Legea nr. 91 din 26.04.12, în vigoare din 01.01.13, alin. (3) a fost exclus din Legea nr. 397/16.10.2003. În acest sens, propunerea legislativă urmează a fi corelată cu exigențele tehnicii legislative.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

Reexaminarea propunerii menționate.

7

11. Articolul 13:

la alineatul (1), cuvintele ”de nivelul al doilea și ale municipiului Bălți” se exclud;

alineatul (2) se exclude;

la alineatul (3), textul ”și (2)” se exclude.

În opinia noastră, nu este clar raționamentul autorului de a exclude dreptul autorităţilor executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi ale municipiului Bălţi, în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, de a angaja împrumuturi pentru cheltuieli curente, cu scadenţă în acelaşi an bugetar, de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori atît din ţară, cît şi de peste hotare, precum și să angajeze de la bugetele/să acorde bugetelor gestionate prin Contul Unic Trezorerial, pe bază contractuală, împrumuturi pentru acoperirea decalajelor temporare de casă, cu scadenţă în acelaşi an bugetar. din moment ce legislatorul a introdus această prescripție legislativă prin Legea pentru modificarea și completarea unor acte legislative nr. 178 din 11.07.2012.

În acest sens, amendamentele în cauză nu vor avea un efect pozitiv, dezavantajînd unitățile administrativ-teritoriale, fiind evident riscul care ar putea apărea din momentul excluderii unor facilități financiare cum ar fi acoperirea decalajului temporar de casă sau incapacitatea redusă de a rezolva și a administra treburile publice locale și asigurarea unei autonomii locale autentice pentru autoritățile administrației publice locale.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Excluderea amendamentelor din proiect.

8

20. Articolul 28:

alineatul (3) va avea următorul cuprins:

”(3) Ministerul Finanțelor, în baza prezentei legi și a legii anuale a bugetului de stat, efectuează defalcări de la impozitele și taxele de stat la bugetele unităților administrativ-teritoriale și transferuri directe de la bugetul de stat la bugetele unităților administrativ-teritoriale și este în drept să perceapă în mod incontestabil din conturile trezoreriale ale bugetelor respective mijloacele bănești datorate bugetului de stat”;

...

Determinarea competenţei după formula "poate" este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor, atunci cînd se formulează ca și drepturi, obligaţiile sau îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici. Discreţia funcționarilor poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale. Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „este în drept” sau „poate” şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Revizuirea amendamentelor propuse.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul de lege în cauză este elaborat întru realizarea prevederilor pct. 2.2.1-2.2.5 din Planul de acțiuni privind implementarea Startegiei naționale de descentralizare pentru anii 2012-2015, aprobată prin Legea nr. 68 din 5.04.2012 și conține modificări la Legea privind finanțele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003 și Codufl fiscal nr. 1163-XIII din 24.04.1997;

- proiectul de lege, potrivit notei de fundamentare, are drept scop perfecționarea actualului sistem de finanțe publice locale pentru a asigura autonomie financiară autorităților publice locale cu menținerea disciplinei financiare, a maximizării eficienței și asigurării echitățiii în alocarea resurselor. Deși proiectul prevede drept obiectiv perfecționarea actualului sistem al finanțelor publice locale astfel încît să asigure autonomia financiară a autorităților publice locale, în viziunea noastră, acest model, în mare parte, pare să contravină principiilor descentralizării administrative, ca și condiții care au impus elaborarea proiectului, relevînd necesitatea majorării nivelului de autonomie financiară a autorităților publice locale;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, a Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar;

- prevederile proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei