Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.585

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



21 Ianuarie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind Codul de conduită a angajatului Centrului Naţional Anticorupţie

(înregistrat în Parlament cu numărul 3178 din 25 Decembrie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind Codul de conduită a angajatului Centrului Naţional Anticorupţie.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege ordinară, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În conformitate cu art. 15 alin. (1) lit. b) din Legea Centrului Naţional Anticorupţie, nr. 1104-XV din 06.06.2002, normele de conduită a angajatului Centrului trebuie să fie aprobate de Parlament. Legea nu specifică categoria actului legislativ care urmează a fi aprobat de către Parlament în acest scop.
În sensul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative (în continuare – Legea nr. 780/2001), legile ordinare intervin în orice domeniu al relaţiilor sociale, cu excepţia domeniilor supuse reglementării prin Constituţie şi legi organice.
Proiectul supus expertizei, reieşind din art. 1, reglementează normele de conduită profesională obligatorii pentru roţi angajaţii Centrului în exercitarea atribuţiilor ce le revin prin lege, precum şi normele de conduită generală aplicabile în afara serviciului. Astfel, normele actului sînt aplicabile în exclusivitate angajaţilor Centrului, categorie restrînsă de persoane. Pentru acest motiv, în opinia noastră, este mai justificată aprobarea Codului de conduită a angajatului Centrului printr-un act subordonat legii, hotărîre a Parlamentului, eventual, în temeiul art. 11 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 780/2001.
Mai mult, aprobarea Codului de conduită a angajatului Centrului prin lege ordinară ar genera confuzii în aplicarea acestor norme pentru funcţionarii publici, angajaţi ai Centrului, care cad sub incidenţa Codului de conduită a funcţionarului public, aprobat prin Legea nr. 25 din 22.02.2008. De altfel, în cel din urmă caz, aprobarea normelor de conduită a funcţionarului public prin lege ordinară este justificată, aceste norme fiind opozabile întregului corp de funcţionari publici din toate autorităţile publice centrale şi locale.
În accepţiunea generală, normele distincte de conduită profesională ţin de organizarea internă a unei sau altei autorităţi, fiind aprobate prin acte departamentale sau acte ale organelor de autoadministrare (Codul de etică al judecătorului, aprobat prin Hotărîrea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 366/15 din 29.11.2007; Codul de etică al procurorului, aprobat prin Hotărîrea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 12-3d-228/11 din 04.10.2011; Codul etic al colaboratorilor sistemului penitenciar, aprobat prin ordinul ministrului justiţiei nr. 307 din 04.08.2005). În acelaşi sens sînt şi prevederile art. 28 din Recomandarea Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei Rec (2000)10 privind codurile de conduită pentru agenţii publici.
În Republica Moldova există practici de reglementare a normelor de conduită pentru anumite categorii distincte de persoane prin acte superioare celor departamentale, cum ar fi: Codul de etică şi deontologic al poliţistului, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 481 din 10.05.2006; Codul de conduită a colaboratorului vamal, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 456 din 27.07.2009). Însă, şi în aceste cazuri, reieşind din aplicabilitatea acestor norme unui cerc limitat de persoane, aceste prevederi s-au aprobat prin acte subordonate legii.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit autorului, proiectul a fost elaborat în contextul procesului de reorganizare a Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, care a început la data de 1 octombrie 2012, în scopul consolidării capacităţilor instituţiei. Aprobarea Codului de conduită a angajatului Centrului Naţional Anticorupţie rezultă din prevederile art. 15 alin. (1) lit. b) din Legea Centrului Naţional Anticorupţie, nr. 1104-XV din 6 iunie 2002, cu modificările şi completările ulterioare. De asemenea, aprobarea unui asemenea Cod de conduită este stabilită ca unul din rezultatele scontate prevăzute în Strategia de consolidare instituţională a Centrului Naţional Anticorupţie, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr. 232 din 25 octombrie 2012. Reieşind din Nota informativă, proiectul îşi propune ca obiective reglementarea conduitei etice a angajaţilor prin formarea şi educarea personalului în spiritul legii, prevenirea abaterilor comportamentale, îmbunătăţirea calităţii serviciului, protecţia persoanelor şi a angajaţilor Centrului şi realizarea, pe această cale, a echilibrului între drepturile cetăţenilor, interesele autorităţilor publice, drepturile şi obligaţiile personalului Centrului.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat.


6. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative (în continuare - Legea nr. 780/2001), nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitarea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură (această condiţie nu este aplicabilă Proiectului supus expertizei);
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului. Cea din urmă condiţie nu este aplicabilă Proiectului supus expertizei.
Autorul proiectului în Nota informativă:
- face referinţe la actele normative care prevăd adoptarea Codului de conduită a angajatului Centrului Naţional Anticorupţie, acte care condiţionează proiectul;
- menţionează finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, insistînd asupra faptului că adoptarea proiectului va contribui la desfăşurarea activităţii Centrului Naţional Anticorupţie într-un mod eficient şi independent, la sporirea încrederii societăţii în instituţia dată şi, drept rezultat, a diminuării nivelului de corupţie la nivel naţional;
- face referinţe la reglementările actelor internaţionale relevante domeniului.
Nota informativă nu include o analiză suficientă a principalelor prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit art. 20 lit. c) al Legii nr. 780/2001, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Nota informativă privind proiectul supus expertizei conţine referinţe la standarde internaţionale relevante: Codul de conduită a persoanelor responsabile de menţinerea ordinii de drept, adoptat prin Rezoluţia A/RES/34/169 la Şedinţa Plenară a Adunării Generale a Organizaţiei Naţiunilor Unite la 17 decembrie 1979, precum şi Recomandarea Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei Rec (2000) 10 privind codurile de conduită pentru agenţii publici.
Autorul, însă, nu face decît referinţe la aceste acte, fără a explica de ce anumite prevederi din acestea nu se regăsesc în proiectul promovat. Ne referim, în special, la articolele 26 şi 27 din Rec (2000) 10, prevederi importante, reglementînd condiţiile pentru post-angajarea agenţilor publici, precum şi tratamentul care trebuie să fie oferit fostului angajat public de către autoritatea publică.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 20 lit. d) din Legea 780/2001, Nota informativă trebuie să conţină informaţii privind fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură. Potrivit art. 47 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Implementarea proiectului nu presupune cheltuieli financiare suplimentare, motiv pentru care nota informativă nu conţine şi nici nu trebuia să conţină fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. La general, din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, care ar fi necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. La general, din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. La general, proiectul este compatibil cu prevederile legislaţiei naţionale. Unele prevederi din proiect, totuşi, vor ridica probleme de interpretare. Obiecţii în acest sens se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul conţine anumite erori de ortografie şi punctuaţie. La general, însă, formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative. Obiecţiile în acest sens, care însă nu sînt substanţiale, se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul reglementează normele de conduită profesională obligatorii pentru toţi angajaţii Centrului în exercitarea atribuţiilor ce le revin prin lege, precum şi normele de conduită generală aplicabile în afara serviciului. În acest sens, Proiectul reglementează anumite aspecte din activitatea angajaţilor Centrului Naţional Anticorupţie, precum şi din activitatea, la general, a instituţiei. Unele obiecţii în acest sens se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Clauza de adoptare

Parlamentul adoptă prezenta lege ordinară.

În conformitate cu art. 27 din Legea nr. 780/2001, clauza de adoptare stabileşte temeiul legal de adoptare a actului legislativ şi categoria lui. În acest sens, prevederile urmează a fi completate cu referinţa la art. 15 alin. (1) lit. b) din Legea Centrului Naţional Anticorupţie, nr. 1104-XV din 06.06.2002, care justifică aprobarea proiectului.

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Completare în sensul obiecţiei.

2

Articolul 1. Domeniul de aplicare

Codul de conduită al angajaţilor Centrului Naţional Anticorupţie (denumit în continuare - Cod de conduită), reglementează normele de conduită profesională obligatorii pentru toţi angajaţii Centrului în exercitarea atribuţiilor ce le revin prin lege, precum şi normele de conduită generală aplicabile în afara serviciului.

În sensul art. 12 din Legea Centrului Naţional Anticorupţie, nr. 1104-XV din 06.06.2002, în special - titlul articolului, prin angajaţi ai Centrului se înţeleg: - colaboratorii Centrului (persoane angajate în funcţie prin concurs în organele acestuia, învestite cu drepturi şi obligaţii pentru exercitarea atribuţiilor Centrului, cărora li se acordă grad special în modul stabilit de lege); - funcţionarii publici care activează în cadrul Centrului, supuşi reglementărilor Legii nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public; - personal contractual, care desfăşoară activităţi auxiliare, supus reglementărilor legislaţiei muncii. Astfel, nu este clar dacă Proiectul este aplicabil tuturor acestor categorii de persoane. Dacă da, atunci în ce mod prevederile Proiectului sînt aplicabile funcţionarilor publici, care, în virtutea statutului deţinut, în ce priveşte normele de conduită, cad sub incidenţa Codului de conduită a funcţionarului public, aprobat prin Legea nr. 25 din 22.02.2008. Totodată, reieşind din formularea prevederilor, ar reieşi că normele sînt obligatorii pentru toţi angajaţii Centrului doar în partea ce ţine de normele de conduită profesională, nu şi în partea ce ţine de normele de conduită generală aplicabile în afara serviciului.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuire în sensul obiecţiei.

3

Articolul 3. Principiile care guvernează conduita profesională a angajaţilor Centrului

... j) libertatea gîndirii şi a exprimării - posibilitatea angajaţilor Centrului de a-şi exprima punctul de vedere şi de a-şi fundamenta opiniile, cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor moravuri, asupra situaţiilor profesionale pe care le întîlneşte; ...

În opinia noastră, pentru a evita o interpretare extensivă a acestor prevederi, punerea în exerciţiu a acestei posibilităţi trebuie expres condiţionată de respectarea prevederilor din art. 8.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Completare în sensul obiecţiei.

4

Articolul 7. Raporturile de subordonare

... (2) ... Dreptul de a menţiona şi a aplica sancţiuni disciplinare aparţine directorului Centrului sau disrectorului-adjunct. (3) ... Angajaţii care deţin funcţii superioare, sînt în drept să ceară de la angajaţii care deţin funcţii inferioare informaţia de serviciu necesară care ţine de atribuţiile lor, să facă obiecţii în cazul neîndeplinirii acestora sau încălcării regulilor de comportare. (4) Cînd mai mulţi angajaţi îndeplinesc aceeaşi misiune sau îşi fac serviciul în comun şi nu sînt subordonaţi unui altuia, iar relaţiile lor de serviciu nu au fost stabilite de şef, cel mai mare în funcţie (în cazul funcţiilor echivalente, cel mai mare în grad special) este considerat, pe timpul îndeplinirii misiunii, conducător al misiunii. În cazul deţinerii unor grade speciale şi funcţii echivalente, este considerat superior angajatul care face parte din serviciul care organizează activitatea respectivă. ... (6) Ordinul (dispoziţia, indicaţia) şefului este obligatoriu pentru angajat şi urmează a fi executat necondiţionat, întocmai şi la timp, cu excepţia cazurilor cînd acesta este ilegal. La primirea unui ordin ilegal din partea şefului direct sau nemijlocit, angajaţul sesizează conducătorul ierarhic superior. Pentru neîndeplinirea ordinului şefului, care s-a dovedit a fi ilegal, angajatul nu poartă răspundere şi nu poate fi pedepsit. ...

La alin. (2) - prevederi care contravin art. 9 lit. l) din Legea Centrului Naţional Anticorupţie, nr. 1104-XV din 06.06.2002, care stabileşte competenţa de stimulare şi sancţionare în sfera exclusivă a competenţelor directorului Centrului. La alin. (3) - din formularea prevederilor ar reieşi că angajaţii care deţin funcţii superioare pot interveni nelimitat discreţionar în activitatea angajaţilor care deţin funcţii inferioare, chiar dacă aceştia din urmă nu le sînt subordonaţi. La alin. (4) - prevederi inaplicabile angajaţilor-funcţionari publici. La alin. (6) - nu este clar cine constată ilegalitatea ordinului şi cărui conducător ierarhic superior se raportează (celui superior angajatul sau celui superior şefului direct sau nemijlocit). La general, normele din acest articol, precum şi cele similare acestora conţinute în restul proiectului, ţin mai mult de raporturi disciplinare, care sînt mai potrivite în în Statutul disciplinar, decît ţin de norme de conduită.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuire potrivit obiecţiilor formulate.

5

Articolul 9. Activitatea politică

În exercitarea funcţiei deţinute, angajatul Centrului trebuie să acţioneze într-o manieră politică neutră şi să nu încerce să risposteze politicile, deciziile sau acţiunile legitime ale autorităţilor publice.

În opnia noastră - prevederi lacunare care nu conţin interdicţii exprese şi clare importante de a fi prevăzute prin lege.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Eventuala completare cu norme similare celor conţinute în art. 5 din Codul de conduită a funcţionarului public, aprobat prin Legea nr. 25 din 22.02.2008, cum ar fi interdicţiile, în exercitarea funcţiei, de a participa la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice şi a altor organizaţii social-politice; de a utiliza resursele administrative pentru susţinerea concurenţilor electorali; de a afişa, în incinta Centrului, însemne sau obiecte inscripţionale cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidaţilor acestora; de a face propagandă în favoarea oricărui partid; de a crea sau de a contribui la crearea unor subdiviziuni ale partidelor politice în cadrul Centrului.

6

Articolul 12. Raportarea

... (3) Angajatul trebuie să raporteze şefului său nemijlocit şi/sau şefului subdiviziunii de securitate internă orice dovadă, alegaţie sau suspiciune privind comiterea actelor de corupţie şi a celor conexe corupţiei, despre nerespectarea regulilor privind declararea veniturilor şi a proprietăţii şi despre încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese, de care a luat cunoştinţă în exercitarea sau cu ocazia exercitării atribuţiilor de serviciu. ...

Din formulare ar reieşi că dacă astfel de fapte au devenit cunoscute angajatului în afara serviciului, acesta nu trebuie să le raporteze.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuire în sensul obiecţiei.





Concluzii

Proiectul Legii privind Codul de conduită a angajatului Centrului Naţional Anticorupţie este propus de un deputat în Parlament, ceea ce corespunde rigorilor legale.
Reţinînd obiecţiile referitor la categoria actului legislativ, considerăm, că autorul trebuia să clarifice în Nota informativă, dacă au fost sau nu respectate prevederile art. XXXV alin. (9) din Legea nr. 120 din 25.05.2012 pentru modificarea şi completarea actelor legislative, potrivit cărora directorul Centrului Naţional Anticorupţie urma să prezinte Parlamentului spre aprobare Codul de conduită a angajatului Centrului în termen de 2 luni de la numirea sa în funcţie.
Deşi autorul ambiţionează că proiectul va consolida capacităţile Centrului şi va îmbunătăţi calitatea serviciului, capacitatea proiectului în acest sens este una limitată. Buna parte a prevederilor nu fac decît să reproducă norme din Codul de conduită al angajaţilor Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (aprobat prin ordinul directorului CCCEC nr. 50 din 08.05.2008), Statutul disciplinar al angajaţilor Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (aprobat prin ordinul CCCEC nr. 36 din 18.04.2008), Codul de conduită a funcţionarului public (aprobat prin Legea nr. 25 din 22.02.2008).
Proiectul este lacunar în ce priveşte dispoziţiile finale şi tranzitorii. Urmează de clarificat dacă rămîn în aplicare actele departamentale citate. În acest context, ne referim, în special, la Statutul disciplinar, care este un act inseparabil serviciului special.
Reiterăm confuzia admisă de autor între norme de conduită şi disciplina de serviciu, care, în opinia noastră, sînt concepte diferite şi trebuie să fie reglementate separat.
Deşi, reieşind din art. 1 din proiect, proiectul reglementează şi normele generale aplicabile în afara serviciului, acestea lipsesc cu desăvîrşire.
Proiectul necesită perfectare, inclusiv în scopul diminuării nivelului de coruptibilitate, conţinînd mai mulţi factori de coruptibilitate cum ar fi: concurenţa normelor de drept; formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative; lacune de drept.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei