Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.578

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



08 Ianuarie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cinematografiei

(înregistrat în Parlament cu numărul 2921 din 05 Decembrie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cinematografiei.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Reieşind din nota informativă, proiectul de lege are drept scop actualizarea normelor legislative, care vizează domeniul cinematografiei, introducerea unor prevederi ce armonizează cu noile politici din domeniu, substituirea noţiunilor şi formulărilor ambigue, depăşite de timp. Autorul menţionează drept scop primordial al legii - lichidarea evaziunii fiscale şi pirateriei în domeniul cinematografiei, fapt care, actualmente, duce la pierderi de bani din partea statului prin neplata taxelor şi afectează grav imaginea Republicii Moldova pe plan internaţional.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat.


6. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art. 20 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative (în continuare - Legea nr. 780/2001), nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitarea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Argumentarea proiectului este insuficientă. Autorul nu face o analiză fundamentală a condiţiilor care au impus elaborarea proiectului, eventualul efect social-economic. Nu se fac careva referinţe la standarde internaţionale. Deşi implementarea proiectului va necesita cheltuieli, Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară. Lipseşte analiza impactului de reglementare.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit art. 20 lit. c) al Legii 780/2001, Nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă la proiectul supus expertizei nu conţine referinţe la acquis-ul comunitar, precum şi nici la careva alte standarde internaţionale.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 20 lit. d) din Legea 780/2001, Nota informativă trebuie să conţină informaţii privind fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură. Potrivit art. 47 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Deşi implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare, Nota informativă nu conţine fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Textul proiectului nu ne permite să evaluăm în ce măsură potenţialele beneficii pentru entităţile specializate în domeniul cinematografiei vor fi corelate interesului public. Adoptarea reglementărilor importante, inclusiv în ce priveşte finanţarea, este delegată Guvernului. Proiectul conţine multiple norme de blanchetă, fără ca acestea să fie ghidate de lege prin principii, condiţii, criterii, fapt care în sine este contrar interesului public.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Textul proiectului nu ne permite să evaluăm exact dacă proiectul la aplicarea ulterioară are potenţial de prejudiciere a intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane şi dacă acest potenţial este proporţionat interesului public. Adoptarea celor mai importante reglementări este delegată Guvernului, fapt care, reieşind din imprevizibilitatea şi instabilitatea reglementărilor, prejudiciază beneficiarii normelor de drept. După cum am menţionat şi mai sus, proiectul conţine multiple norme de blanchetă, fără ca acestea să fie ghidate de lege prin principii, condiţii, criterii, fapt care în sine nu este corelat interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul ţine să substituie anumite reglementări în vigoare. Astfel, compatibilitatea acestuia cu legislaţia naţională va fi asigurată doar la operarea tuturor amendamentelor de rigoare cadrului normativ conex. Prezumînd că aceste modificări vor fi efectuate, la general, proiectul este compatibil cu prevederile legislaţiei naţionale.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În conformitate cu art. 19 din Legea nr. 780/2001, proiectul de lege trebuie să răspundă următoarelor exigenţe ce ţin de limbaj, ortografie şi punctuaţie:
a) fraza se construieşte conform normelor gramaticale, astfel încît să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeleasă uşor de orice subiect interesat;
b) într-o frază este exprimată o singură idee;
c) se utilizează termeni adecvaţi, compatibili cu cei utilizaţi în legislaţia comunitară ori similari lor, şi de o largă circulaţie;
d) noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv;
e) terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comuinitare; se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia;
f) neologismele se folosesc numai dacă sînt de largă circulaţie;
g) se evită folosirea regionalismelor, a cuvintelor şi expresiilor nefuncţionale, idiomatice, neutilizabile şi/sau cu sens ambiguu;
h) se evită tautologiile juridice;
i) se respectă cu stricteţe regulile de ortografie şi punctuaţie.

Proiectul necesită o redactarea esenţială în acest sens. Mai multe formulări conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, iar exprimările nu totdeauna întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic. Abrevierile ar trebui să fie utilizate doar după ce au fost descifrate în textul proiectului. Verbele urmează să fie utilizate la timpul prezent. Proiectul necesită redactare şi în ce priveşte regulile de ortografie şi punctuaţie. Urmează să fie eliminate şi erorile comise în numerotarea normelor.
Anumite obiecţii în în ce priveşte formularea lingvistică a prevederilor proiectului se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul, în buna parte, conţine prevederi privind Centrul Naţional al Cinematografiei, inclusiv Arhiva Naţională de Film şi Registrul Cinematografic. În acest sens, proiectul este lacunar şi confuz. Obiecţiile referitor la reglementarea activităţii entităţilor publice se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 1

Potrivit textului proiectului.

În sensul art. 24 alin. (2) din Legea nr. 780/2001, actul legislativ are, de regulă, următoarele elemente constitutive: a) titlu; b) preambul; c) clauza de adoptare; d) dispoziţii generale; e) dispoziţii de conţinut; f) dispoziţii finale şi tranzitorii; g) anexe. În conformitate cu art. 28 din Legea nr. 780/2001, dispoziţiile generale ale actului legislativ sînt prevederile care: a) determină obiectul, scopul şi sfera lui de aplicare; b) orientează întreaga reglementare; c) explică termeni şi definesc concepte. În cazul actelor legislative de maximă importanţă şi cu un conţinut specific, dispoziţiile generale se expun, de regulă, sub formă de principii. Cu referire la proiectul supus expertizei, întreg capitolul I ar trebui să fie întitulat Dispoziţii generale, art. 1 stabilind obiectul de reglementare, art. 2 prevăzînd activităţile prin care se realizează politica de stat în domeniul cinematografiei, art. 3 definind noţiunile principale. Totodată, rezervînd obiecţia şi pentru art. 2, ţinem să menţionăm, că obiect al unei legi sînt anumite raporturi, scopul legii fiind reglementarea acestora. Politica de stat într-un anumit domeniu nu se stabileşte prin act cu caracter normativ, ci prin documente de politici în sensul art. 13/1 din Legea nr. 780/2001. De altfel, nici nu este clar dacă obiectivele stipulate în alin. (1) sînt obiectivele proiectului (scopul legii) sau acestea, pînă la urmă, sînt obiectivele politicii de stat în domeniul cinematografiei.

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

Rezervînd recomandarea şi pentru art. 2 - revizuire/reformulare potrivit obiecţiei.

2

Art. 3

Potrivit textului proiectului.

La definiţia Sprijinului financiar - se face referire la Regulamentul de finanţare a cinematografiei. Aceeaşi referire se face şi la art. 12 alin. (1), art. 13 alineatele (1) şi (2), art. 14 alin. (1), fără a delega adoptarea acestuia vreunei autorităţi şi fără a fi clar dacă acesta este acelaşi act care este prevăzut şi la art 10 alin. (2), art. 11 alineatele (1) şi (4) , art. 15 alin. (1). Mai mult, începuturile reglementărilor privind finanțarea cinematografiei trebuie să se conţină în lege, asigurîndu-se că toate actele subordonate legii vor fi în limitele şi conforme prevederilor legii. Obiecţia este rezervată pentru toate prevederile pre-citate.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii

Rezervînd recomandarea şi pentru articolele pre-citate - Completarea proiectului cu prevederi (principii) care s-ar referi la procedurile de finanţare a cinematografiei.

3

Art. 4

Potrivit textului proiectului.

Legea, reieşind din atribuţiile şi competenţele Centrului Naţional al Cinematografiei, trebuie să stabilească clar statutul juridic al acestei instituţii, inclusiv finanţarea acesteia, fără a fi lăsate reglementări importante la discreţia totală şi arbitrară a Guvernului, precum şi fără a face referinţe generale la legislaţia în vigoare.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lacune de drept

Completarea proiectului cu prevederi care ar clarifica statul juridic, inclusiv modul de organizare, funcţionare şi finanţare, al Centrului Naţional al Cinematografiei.

4

Art. 5

Potrivit textului proiectului.

La alin. (1) - norme inoportune, aceste prevederi regăsindu-se în art. 4 alin. (2). La alin. (2) lit. a) - în sensul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 780/200, actele legislative sînt acte adoptate de unica autoritate legislativă a statului în temeiul normelor constituţionale, conform procedurii stabilite de Regulamentul Parlamentului, de alte reglementări în vigoare, şi ocupă poziţia cea mai înaltă în ierarhia actelor normative din Republica Moldova. Astfel, noţiunea de acte legislative se încadrează în noţiunea de acte normative. La lit. h) - prevederi care sînt acoperite de prevederile de la lit. a). La lit. r) - lista deschisă a atribuţiilor în prestarea serviciilor.

Coruptibilitate
Norme inoportune
Lista deschisă a atribuţiilor

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

La alin. (1) - excluderea prevederilor. La alin. (2) lit. a) - excluderea sintagmei "legislative şi". La literele h) şi r) - excluderea prevederilor.

5

Art. 6

Potrivit textului proiectului.

Norme total confuze. La alin. (1) - nu este clar dacă directorul general este numit din rîndul celor cinci membri ai Consiliului. Acesta nu poate fi numit prin ordin, dacă este numit de Guvern, deoarece Guvernul nu emite ordine, acestea fiind acte exclusiv departamentale. Deşi este prevăzut că Consiliul este format din cinci membri, alin. (4) prevede doar patru. Prevederile de la alin. (6) sînt inoportune, regăsindu-se totalmente în art. 4 alin. (1).

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Norme inoportune

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

Clarificarea prevederilor în sensul obiecţiei. Excluderea prevederilor din alin. (6).

6

Art. 7

Potrivit textului proiectului.

Norme confuze. Este important să fie clar statutul juridic al Arhivei Naţionale de Film, nelăsînd la discreţia totală a Guvernului reglementările. Prevederi de genul "depozit unic, legal şi voluntar" fac normele şi mai confuze. Aceeaşi obiecţie reţinem şi pentru art. 8, Registrul Cinematografic, tratat, de altfel, reieşind din art. 5 alin. (2) lit. j), ca "instrument".

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative

Revizuire în sensul obiecţiei.

7

Art. 10 alin. (2)

Potrivit textului proiectului.

Norme de blanchetă care lasă la discreţia Guvernului reglementarea unor activităţi cu riscuri sporite de corupţie.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

Completarea proiectului cu prevederi-principii care ar ţine de finanţarea cinematografiei.

8

Art. 11 alineatele (1), (3) şi (4)

Potrivit textului proiectului.

Norme de blanchetă. Mai mult, prevederile din alineatele (1) şi (4) sînt şi inoportune regăsindu-se în art. 10 alin. (2).

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Norme inoportune.

Excluderea prevederilor.

9

Art. 16 alin. (1)

Potrivit textului proiectului.

Se determină competenţa Centrului Naţional al Cinematografiei după formula "poate" fără a fi, cel puţin, prevăzute criteriile în baza cărora Centrul va lua astfel de decizii. Obiecţii în acelaşi sens reţinem şi pentru art. 19 alin. (4).

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Completarea cu prevederi care ar stabili circumstanţele şi criteriile care întemeiază decizia Centrului de a susţine astfel de activităţi.

10

Art. 18 alin. (5)

Potrivit textului proiectului.

Competenţe nelimitate de careva circumstanţe/condiţii/criterii obiective, lăsîndu-se diminuarea participaţiei statului la anumite entităţi, vînzarea sălilor şi grădinilor de spectacol cinematografic, a terenurilor aferente acestora la discreţia absolută şi arbitrară a Guvernului.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Completarea cu prevederi în sesnsul obiecţiei.





Concluzii

Proiectul Legii cinematografiei este înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă de un grup de deputaţi în Parlament.
Argumentarea proiectului este insuficientă.
Autorul nu face o analiză fundamentală a condiţiilor care au impus elaborarea proiectului, eventualul efect social-economic.
Nu se fac referinţe la standarde internaţionale.
Deşi implementarea proiectului va necesita cheltuieli, Nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară.
Lipseşte analiza impactului de reglementare.
Textul proiectului nu ne permite să evaluăm în ce măsură potenţialele beneficii pentru entităţile specializate în domeniul cinematografiei vor fi corelate interesului public, precum şi dacă potenţialul de prejudiciere a intereselor anumitor categorii de persoane este proporţionat interesului general.
Adoptarea reglementărilor importante, inclusiv în ce priveşte finanţarea, este delegată Guvernului. Proiectul conţine multiple norme de blanchetă, fără ca acestea să fie ghidate de lege prin principii, condiţii, criterii, fapt care în sine este contrar interesului public.
Proiectul necesită o redactarea esenţială în ce priveşte formularea lingvistică.
Mai multe formulări conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, iar exprimările nu totdeauna întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic.
Proiectul necesită redactare şi în ce priveşte regulile de ortografie şi punctuaţie.
Proiectul necesită revizuire esenţială, în special, în sensul depăşirii factorilor de coruptibilitate identificaţi. Atenţie sporită urmează a fi oferită multiplelor norme de blanchetă, în special, clarificării statutului Centrului Naţionala al Cinematografiei, Arhivei Naţionale de Film şi Registrului Cinematografic.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei