Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.576

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



15 Ianuarie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind modificarea unor acte legislative (măsuri anticorupţie din SRSJ)

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Conform Notei informative, promovarea proiectului se încadrează în măsurile de ordin legislativ prevăzute în Pilonul IV „Integritatea actorilor justiţiei” din Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de reformă a sectorului justiţiei.
Autorul notează, că implementarea proiectului urmează să contribuie la crearea unui instrumentar normativ în vederea excluderii influenţelor negative asupra judecătorilor, stabilirea unor sancţiuni adecvate şi responsabilizarea actorilor sectorului justiţiei pentru săvîrşirea faptelor de corupţie, aplicarea unor mijloace netradiţionale în scopul neadmiterii în sistemul judecătoresc şi al organelor procuraturii a unor persoane compromise sau care nu corespund criteriului reputaţiei ireproşabile.
În general, se urmăreşte revizuirea cadrului legislativ în vederea sporirii eficacităţii constrîngerii judiciare şi descurajării actelor de corupţie, în special, prin sancţionarea mai severă a infracţiunilor legate de corupţie din sectorul justiţiei.



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o argumentare suficientă a necesităţii adoptării actului legislativ, în special în partea ce ţine de modificările introduse în Legea cu privire la statutul judecătorului, Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Legea cu privire la procuratură şi Legea privind aplicarea testării la detectorul comportamentului simulat (poligraf) precum şi în partea ce ţine de înăsprirea sancţiunilor penale pentru actele de corupţie.
Totodată, argumentarea autorului privind introducerea unei noi componenţe de infracţiune “Îmbogăţirea ilicită”, nu este suficient de elaborată, nefiind examinată coliziunea dintre aceasta şi prevederile constituţionale privind prezumţia caracterului licit a dobîndirii proprietăţii. Întrucît proiectul se află la faza consultărilor, admitem că la finalizarea acestora, Ministerul Justiţiei ar putea reveni asupra argumentării proiectului în această parte.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Prin Legea nr. 158-XVI din 06.07.2007 Republica Moldova a ratificat Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei adoptată la New York la 31 octombrie 2003.
Înăsprirea pedepselor şi majorarea termenului de incompatibilitate şi de decădere din dreptul de a ocupa funcţii publice este în concordanţă cu prevederile Convenţiei Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003.
Totodată, introducerea noii componenţe de infracţiune (îmbogăţirea ilicită) avînd ca fundament art. 20 din Convenţia sus-menţionată, poate fi calificată ca fiind inadecvată, în condiţiile în care recomandarea Convenţiei vine sub rezerva Constituţiei şi a principiilor fundamentale ale sistemului ţărilor semnatare.


4. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”.
Deşi în Nota informativă autorul indică asupra apariţiei unor cheltuieli generate de necesitatea achiziţionării mijloacelor tehnice pentru asigurarea testării la poligraf şi instruirea specialiştilor care vor asigura testarea, costurile implementării proiectului nu au fost prezentate.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.
Totodată, implementarea proiectului prin introducerea unei noi componenţe de infracţiune "Îmbogăţirea Ilicită" este de natură să aducă atingere dreptului de proprietate a cetăţenilor, dobîndirea legală a căreia este o prezumţie consfinţită de Constituţia Republicii Moldova.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Conform autorului, proiectului legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative urmează să îi fie atribuit statut de lege organică, în special avîndu-se în vedere statutul legilor supuse modificărilor.
Totodată considerăm, că introducerea noi componenţe de infracţiune „Îmbogăţirea ilicită” în forma în care a fost formulată, nu este compatibilă cu art. 44 alin. (3) din Constituţia Republicii Moldova.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale unor autorităţi publice şi proceduri administrative noi vizînd activitatea acestora.
Astfel, în conformitate cu prevederile proiectului de lege, Consililui Superior al Magistraturii îi este atribuită competenţa de a examina informaţiile primite de la judecători şi preşedinţii de instanţe, în cazul în care aceştia au fost contactaţi de justiţiabili în legătură cu examinarea unor cauze aflate în procedura de examinare.
De asemenea, Consilil Superior al Magistraturii şi Consiliul Superior al Procurorilor urmează să asigure procedurile necesare pentru testarea la poligraf a candidaţilor la funcţia de judecător sau procuror.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I, pct. 3

„preşedintele instanţei trebuie să informeze Consiliul Superior al Magistraturii imediat, în formă scrisă.”

Termenul „imediat” nu este suficient de precis

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De înlocuit termenul „imediat” cu un termen concret exprimat în ore, zile.

2

Art. II

(2) După examinarea informaţiilor, Consiliul Superior al Magistraturii decide privind: c) sesizarea Colegiului disciplinar pentru sancţionarea disciplinară a judecătorului, în cazul în care informaţiile privind comunicarea interzisă nu corespund realităţii.”

Consiliul Superior al Magistraturii nu este organ de anchetă şi oricum termenul de 15 zile nu este suficient de mare pentru efectuarea unor investigaţii exhaustive, astfel încît neconfirmarea prin probe a informaţiilor este destul de probabilă. Respectiv, sancţionarea judecătorului în cazul lipsei unor probe care să confirme „comunicarea interzisă”, ar duce, în opinia noastră, la descurajarea judecătorilor de a denunţa astfel de contacte.

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

În legătură cu obligaţia judecătorilor şi a preşedinţilor de instanţă de a informa Consiliul Superior al Magistraturii considerăm oportun de a introduce sancţiuni disciplinare pentru omisiunea de a informa în scris despre contactele respective.

De exclus fraza:
„c) sesizarea Colegiului disciplinar pentru sancţionarea disciplinară a judecătorului, în cazul în care informaţiile privind comunicarea interzisă nu corespund realităţii.”

3

Art. III, pct. 2 (art. 64 Cod penal)

la alineatul (5) sintagma „în limitele termenelor prevăzute la art. 70” se substituie cu sintagma „în limitele termenelor pedepsei maximale, prevăzute de articolul respectiv al Părţii speciale a prezentului cod”

Nu este clară raţiunea înlocuirii sintagmei „în limitele termenelor prevăzute la art. 70” cu „în limitele termenelor pedepsei maximale, prevăzute de articolul respectiv al Părţii speciale”. De ex. art. 70 alin. (4) statuează reguli de individualizare a unor pedepse în cazul concursului de infracţiuni sau cumul de sentinţe, conţine reguli cu privire la minori, iar noua formulare exclude aceste reglementări fără a le substitui cu altele similare.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De lăsat în redacţia veche.

4

Art. III, pct. 3 (art. 256 Cod penal)

în dispoziţie după cuvintele „a unei remuneraţii” se completează cu cuvintele „sau altor avantaje patrimoniale”

Nu este stabilită limita valorii acestor avantaje patrimoniale, depăşirea căreia constituie infracţiune

Coruptibilitate
Lacune de drept
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii

De corelat cu art. 23 din Legea Nr. 16 din 15.02.2008, art. 11 din Legea nr. 25-XVI din 22 februarie 2008 privind Codul de
conduită a funcţionarului public.

5

Art. III, pct.4 (art. 324 Cod penal)

Acţiunile prevăzute la alin. (1), săvîrşite în proporţii care nu depăşesc 100 unităţi convenţionale

Expresia „Acţiunile ... săvîrşite în proporţii care nu depăşesc 100 u.c.” nu este clară. Presupunem că s-a avut în vedere că valoarea bunurilor, serviciilor, privilegiilor sau avantajelor prevăzute la alin. 1 să nu depăşească 100 unităţi convenţionale

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De reformulat conform obiecţiei.

6

Art. III, Pct. 4 (art. 324 Cod penal)

„(4) Acţiunile prevăzute la alin. (1), săvîrşite în proporţii care nu depăşesc 100 unităţi convenţionale, se pedepsesc cu amendă în mărime de la 1000 pînă la 2000 unităţi convenţionale cu privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate pe un termen de pînă la 5 ani”.

Prin introducerea acestei componenţe de infracţiune nu este păstrată consecutivitatea expunerii acţiunilor culpabile şi a sancţiunilor aplicate, care, în general, în Codul penal sunt expuse in sensul agravării, cea mai uşoară formă de infracţiune cu cea mai mică pedeapsă fiind indicată prima, iar cea mai gravă fiind indicată ultima.

Coruptibilitate
Lacune de drept

De reformulat articolul

7

Art. 3, Pct. 8 (art. 328 Cod Penal)

în sancţiunea alineatului (3) sintagma „de pînă la 5 ani” se substituie cu sintagma „de la 10 la pînă la 15 ani”.

În versiunea actuală a art. 328 alin. (3) nu există sintagma „de pînă la 5 ani”.

Coruptibilitate
Lacune de drept

De revizuit textul şi de indicat exact textul ce urmează a fi substituit.

8

Art. 3 Pct. 9 (art. 329 Cod penal)

în sancţiunea alineatului (1) sintagma „de pînă la 5 ani” se substituie cu sintagma „de la 2 pînă la 5 ani”.

În versiunea actuală a art. 329 alin. (1) nu exista sintagma „de pînă la 5 ani”

Coruptibilitate
Lacune de drept

De revizuit textul şi de indicat exact textul ce urmează a fi substituit

9

Art. 3, pct. 10 (art. 3302 Cod Penal)

Conform textului

1. Nu este clara noţiunea de „fapta intenţionată care a dus la îmbogăţirea ilicită dacă nu conţine elementele altei infracţiuni” si noţiunea de „majorarea substanţială a patrimoniului”. 2. Noua componenţă de infracţiune vine in contradicţie cu prevederile art. 44 din Constituţia RM, potrivit cărora „caracterul licit al dobîndirii proprietăţii se prezumă”, respectiv obligaţia de a dovedi dobîndirea ilicită a proprietăţii revine organelor statului. În cazul implementării acestei prevederi nu va mai fi necesar ca organele de anchetă să dovedească dobîndirea prin infracţiune (mijloace ilegale) a proprietăţii, sarcina probei fiind trecută pe umerii persoanelor fizice sau juridice. 3. Notiunea de „venituri legitime” este inclusa in acest articol cu încălcarea normelor de tehnică legislativă, deoarece asemenea norme sunt de ordin general, urmînd a fi incluse în capitolul VIII din Codul penal.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

De exclus din proiect

10

Art. III, pct.12 (art. 333 Cod Penal)

Acţiunile prevăzute la alin. (1), săvîrşite în proporţii care nu depăşesc 100 unităţi convenţionale

Expresia „Acţiunile ... săvîrşite în proporţii care nu depăşesc 100 u.c.” nu este clară. Presupunem că s-a avut în vedere că valoarea bunurilor, serviciilor, privilegiilor sau avantajelor prevăzute la alin. 1 să nu depăşească 100 unităţi convenţionale

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De reformulat, conform obiecţiei

11

Art. III, Pct. 12 (art. 333 Cod Penal)

„(4) Acţiunile prevăzute la alin. (1), săvîrşite în proporţii care nu depăşesc 100 unităţi convenţionale, se pedepsesc cu amendă în mărime de la 1000 pînă la 2000 unităţi convenţionale cu privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate pe un termen de pînă la 5 ani”.

Prin introducerea acestei componenţe de infracţiune nu este păstrată consecutivitatea expunerii acţiunilor culpabile şi a sancţiunilor aplicate, care, în general, în Codul penal sunt expuse in sensul agravării, cea mai uşoară formă de infracţiune cu cea mai mică pedeapsă fiind indicată prima, iar cea mai gravă fiind indicată ultima.

Coruptibilitate
Lacune de drept

De reformulat, conform obiecţiei





Concluzii

Conform Strategiei naţionale anticorupţie pe anii 2011–2015 aprobată prin Hotărîrea Parlamentului Republicii Moldova Nr. 154 din 21.07.2011, corupţia a constituit o preocupare permanentă pe plan intern, fapt care a impus autorităţilor publice şi diverselor grupuri sociale active promovarea proceselor şi mecanismelor de prevenire şi de combatere a fenomenului.
De asemenea, conform Programului de activitate al Guvernului Republicii Moldova „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare 2011-2014”, la capitolul Consolidarea sistemului naţional de integritate şi de luptă împotriva corupţiei, unul din obiectivele de guvernare îl constituie Crearea unui cadru legislativ şi instituţional eficient de prevenire şi combatere a corupţiei în sistemul public.
Consiiderăm, că modificările propuse se încadrează în obiectivul enunţat, în special în partea ce ţine de verificarea suplimentară a candidaţilor la funcţia de procuror şi judecător, obligarea judecătorilor şi preşedinţeilor de instanţă de a informa Consiliul Superior al Magistraturii despre orice tentativă de exercitare a influenţei asupra lor precum şi în partea ce ţine de înăsprirea pedepselor pentru faptele de corupţie.
Totodată, introducerea unei noi componenţe de infracţiune (îmbogăţirea ilicită) o considerăm ca fiind insuficient argumentată, contrară art. 44 alin. 3 din Constituţie şi pasibilă de a genera abuzuri ca urmare a tractărilor laturii obiective a acestei noi infracţiuni, insuficient de clară.
De asemenea, în textul proiectului de modificare a Codului penal au fost au fost identificate erori evidente, fiind propuse spre modificare texte şi expresii inexistente.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei