Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză

Raport de expertiză nr.575

Expertiza coruptibilităţii este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza coruptibilităţii proiectelor actelor normative şi legislative”, susţinut financiar de MATRA Rule of Law and Good Governance Programme from Kingdom of the Netherlands Opiniile exprimate în cadrul prezentului raport pot să nu coincidă cu punctul de vedere al donatorului.



10 Ianuarie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind testarea integrităţii profesionale

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Conform Notei informative la proiectul Legii privind testarea integrităţii profesionale, prin promovarea proiectului respectiv, se urmăreşte prevenirea corupţiei în cadrul activităţii organelor de drept şi a sistemului de autorităţi publice care funcţionează în Republica Moldova şi sînt expuse unor riscuri sporite de coruptibilitate. De asemenea, se urmăreşte şi asigurarea activităţii entităţilor publice într-o manieră corespunzătoare principiilor şi criteriilor bunei guvernări, sporirii probităţii morale a agenţilor publici şi a prestigiului autorităţilor publice.



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o argumentare suficientă a necesităţii adoptării actului legislativ, promovarea proiectului de lege fiind determinată de atenţia acordată principiilor bunei guvernări, prevenirii şi combaterii corupţiei în activitatea diferitelor autorităţi ce exercită puteri publice în Republica Moldova. Sub aspect politic, promovarea legii este determinată de prevederile programului de activitate al Guvernului Republicii Moldova „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare”, care conţine drept prioritate “Consolidarea sistemului naţional de integritate şi de luptă împotriva corupţiei”.
Întrucît proiectul se află la faza consultărilor, iar Ministerul Justiţiei a expediat proiectul către mai multe instituţii publice şi societăţii civile, în Nota informativă autorul a menţionat că secţiunea privind „Obiecţiile, recomandările şi evaluările pe marginea proiectului înaintate de către instituţiile interesate şi concluziile acestora” va fi completată ulterior avizării de către instituţiile interesate. Deci putem să ne aşteptăm că în urma consultărilor, proiectul ar putea fi modificat, mai mult sau mai puţin, semnificativ.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Prin Legea nr. 158-XVI din 06.07.2007 Republica Moldova a ratificat Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei adoptată la New York la 31 octombrie 2003. Ratificînd Convenţia indicată, Republica Moldova s-a obligat întreprindă un şir de măsuri orientate spre combaterea corupţiei, inclusiv să ofere caracterul de infracţiune actelor de corupere a agenţilor publici naţionali şi internaţionali, actelor de trafic de influenţă etc. Obligaţii similare sunt cuprinse şi în Convenţia penală a Consiliului Europei privind corupţia, adoptată la Strasbourg la data de 27 ianuarie 1999.
Însă nici unul din actele internaţionale sus-indicate nu cuprinde norme referitoare la “testul de integritate” în forma în care este reglementată de proiectul de lege supus examinării.

În general, subiectul „testului de integritate” prin metode de tipul instigării şi/sau provocării, deşi este recomandat de Manualul Naţiunilor Unite privind Politice Anticorupţie şi Setul de instrumente anticorupţie ONU este destul de controversat şi nu există standarde internaţionale în acest domeniu.

Autorul proiectului a luat în consideraţie practica Curţii Europene pentru Drepturile Omului care a considerat în repetate rînduri ca fiind contrară Convenţiei condamnarea penală pentru fapte de corupţie săvîrşite în urma unor provocări şi instigări din partea agenţilor statali.

Conform proiectului de lege supus examinării, dacă în cadrul testării agenţii publici vor accepta foloase materiale (pseudo-mită) nu vor trece testul şi vor fi sancţionaţi disciplinar. Sancţiunea aplicată nu va avea caracter penal şi va putea lua forma eliberării din funcţie sau a unei alte sancţiuni disciplinare mai blînde, deci la momentul actual nu contravine practicii CEDO.


4. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Deşi în Nota informativă autorul recunoaşte apariţia unor cheltuieli legate de remunerarea testatorilor angajaţi în cadrul CNA şi SIS, precum şi de dotarea tehnică a autorităţilor respective cu mijloace pentru efectuarea testărilor: transport, mijloace audio-video, de comunicare, Nota nu conţine previziuni privind cuantumul cheltuielilor (nici măcar aproximative).

Totodată, autorul menţionează, că la momentul implementării legii, sursele financiare vor fi evaluate şi vor putea fi alocate după necesităţi. Astfel, constatăm lipsa unor fundamentări economico-financiare a proiectului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Conform proiectului propus, se preconizează ca Legea testării integrităţii profesionale să aibă statut de lege organică, ceea ce ni se pare rezonabil, deoarece este de natură să aducă atingere drepturilor şi obligaţiunilor funcţionarilor publici, procurorilor şi judecătorilor, demnitarilor de stat al căror activitate şi statut sunt reglementate, inclusiv, prin legi organice.

Totodată, deşi Legea testării integrităţii profesionale, presupune sancţionarea disciplinară a agenţilor publici care nu au trecut testul de integritate, nu sunt prevăzute modificări în actele legislative speciale privind atragerea la răspundere disciplinară ca urmare a rezultatului negativ al testării integrităţii profesionale (art. 14).

Dispoziţiile tranzitorii prin care se prevede că Guvernul Republicii Moldova, în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a legii va prezenta Parlamentului propuneri pentru aducerea legislaţiei în concordanţă cu Legea testării integrităţii profesionale, este de natură să tergiverseze punerea în aplicare a acesteia.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.

Totodată, pentru evitarea unor tractări diferite, considerăm oportun o corelare a noţiunilor de “Testare a integrităţii profesională” expusă la art. 4 al proiectului de lege examinat şi noţiunea dată de art. 121 din Legea Nr. 1104 din 06.06.2002 cu privire la Centrul Naţional Anticorupţie.

De asemenea, însăşi noţiunea de „integritate profesională” este puţin confuză, în mare parte datorită inserării în definiţia expusă la art. 4 al proiectului de lege examinat a cuvintelor „şi reputaţia”.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale unor autorităţi publice şi proceduri administrative noi vizînd activitatea acestora.
Astfel, în conformitate cu prevederile proiectului de lege, în cadrul Centrului Naţional Anticorupţie şi Serviciului de Informaţie şi Securitate urmează a fi create subdiviziuni noi, urmează a fi elaborate reglementări interne privind procedurile de testare a integrităţii profesionale.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art. 1

Potrivit textului proiectului

În obiectul de reglementare a fost omis să se menţioneze persoanele pasibile de testare, respectiv „ a persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în cadrul entităţilor publice”.

Coruptibilitate
Lacune de drept

De completat articolul conform obiecţiei. În urma completării, textul articolului ar putea fi expus în următoare redacţie: „Prezenta lege stabileşte scopurile, principiile, modalităţile şi procedurile de testare a integrităţii profesionale a persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în cadrul entităţilor publice”.

2

Art. 4, alin. 4

“Integritate profesională – calitatea şi reputaţia persoanei de a exercita obligaţiile/atribuţiile legale şi profesionale”

Admitem că reputaţia persoanei poate fi considerată un element al integrităţii profesionale, însă modul în care a fost formulată noţiunea „reputaţia persoanei de a exercita obligaţiile/atribuţiile legale” o considerăm inadecvată.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De reformulat noţiunea, eventual, cuvîntul „reputaţia” să fie trecut în faţa cuvîntului „calitatea”.

3

Art. 4, alin. 5

Conform textului proiectului

Noţiunea de "testare a integrităţii profesionale" din proiect, nu este suficient de precisă spre deosebire de noţiunea similară din Legea Nr. 1104 din 06.06.2002 cu privire la Centrul Naţional Anticorupţie.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite



Alte riscuri
Deficienţă de tehnică legislativă

De inclus în proiect noţiunea cuprinsă în Legea Nr. 1104 din 06.06.2002 cu privire la Centrul Naţional Anticorupţie, cu adaptările de rigoare.

4

Art. 10, alin. 6

Conform textului proiectului

În redacţia actuală, procedurile de testare a integrităţii se reduc la mica corupţie, datorită limitării “ofertelor” la un cuantum neînsemnat. Cuantumul neînsemnat al propunerilor ar putea duce la refuz din partea persoanelor testate nu din motive de integritate dar din cauza “ofertei nesemnificative” şi crearea unei false impresii de integritate în privinţa persoanelor testate.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Dezechilibru între scopul urmărit şi mijloacele puse la dispoziţie testatorilor

De exclus din text sintagma “în cuantum neînsemnat”

5

Art. 13, alin. 2

„În cazul rezultatului negativ al testării integrităţii profesionale, instituţia care a realizat testarea sesizează conducătorul entităţii publice în care este angajat agentul public respectiv pentru luarea măsurilor disciplinare întreprinse conform dispoziţiilor legale”.

Expedierea materialelor către entitatea publică angajatoare „pentru luarea măsurilor disciplinare întreprinse conform dispoziţiilor legale”, fără ca consecinţele rezultatului negativ al testului de integritate să fie stabilite expres, poate naşte situaţii de corupţie materializată prin protecţionism (aplicarea unui avertisment) în cazul unor agenţi publici sau abuz (concediere imediată ), în cazul altor agenţi publici.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Includerea în Lege a unor sancţiuni concrete – concediere imediată la primul rezultat negativ (în variantă mai dură) sau concediere la rezultatul negativ repetat, (în variantă mai indulgentă).





Concluzii

Conform Strategiei naţionale anticorupţie pe anii 2011–2015 aprobată prin Hotărîrea Parlamentului Republicii Moldova Nr. 154 din 21.07.2011, corupţia a constituit o preocupare permanentă pe plan intern, fapt care a impus autorităţilor publice şi diverselor grupuri sociale active promovarea proceselor şi mecanismelor de prevenire şi de combatere a fenomenului.
De asemenea, conform Programului de activitate al Guvernului Republicii Moldova „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare 2011-2014”, la capitolul Consolidarea sistemului naţional de integritate şi de luptă împotriva corupţiei, unul din obiectivele de guvernare îl constituie Crearea unui cadru legislativ şi instituţional eficient de prevenire şi combatere a corupţiei în sistemul public.
Potrivit autorului, elaborarea proiectului Legii privind testarea integrităţii profesionale se încadrează în obiectivul enunţat şi a fost precedată de cercetări a practicii internaţionale în domeniu, de întruniri cu experţi naţionali şi internaţionali. Cercetările şi întrunirile desfăşurate au determinat concluzii despre necesitatea elaborării unei legi organice complexe privind testarea integrităţii profesionale şi extinderea aplicării acestor reglementări nu doar în privinţa angajaţilor CNA şi a reprezentanţilor sectorului justiţiei, dar şi asupra altor entităţi publice, angajaţii cărora sînt expuşi riscurilor corupţionale sau de vulnerabilitate în exercitarea activităţii profesionale.
Deşi este o metodă controversată de luptă împotriva corupţiei iar proiectul nu este lipsit de unele lacune (care, credem că vor fi înlăturate după finalizarea consultărilor publice), iniţiativa respectivă promovată de Ministerul Justiţiei este salutabilă şi, în cazul unei implementări adecvate, este de natură să contribuie semnificativ în acţiunile de combatere a corupţiei în Republica Moldova.

În mod special, pentru o implementare eficientă, considerăm că este necesar ca răspunderea pentru rezultatul negativ al testării să fie expres prevăzut în însăşi Legea testării integrităţi profesionale, sau în legile ce reglementează activitatea autorităţilor publice a căror angajaţi vor fi pasibili de testare.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei