Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

30 Ianuarie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la controalele oficiale pentru verificarea conformității cu legislația privind hrana pentru animale și produsele alimentare și cu normele de sănătate și bunăstare a animalelor

(înregistrat în Parlament cu numărul 2978 din 10 Decembrie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la controalele oficiale pentru verificarea conformității cu legislația privind hrana pentru animale și produsele alimentare și cu normele de sănătate și bunăstare a animalelor.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege ordinară, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, a fost respectată transparenţa decizională.


4. Scopul promovării proiectului Proiectul Legii, potrivit notei de fundamentare, are drept scop înlăturarea deficienţelor privind politica în domeniul siguranţei alimentelor şi a hranei pentru animale constatate de experţii Directoratului General Sănătatea şi Protecţia Consumatorilor (DG SANCO) în rezultatul misiunii din luna martie 2008. În acelaşi timp proiectul de lege face parte din actele incluse în Gidul general privind importul şi tranzitul animalelor vii şi produselor de origine animală în UE pentru anul 2009 şi a punctului 30 al Palnului Naţional de Armonizare a Legislaţiei pentru anul 2010.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul a fost plasat şi menţinut pe site-ul Parlamentului o perioadă suficientă de timp ceea ce a permis persoanelor interesate să-şi expună opinia.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine doar o serie de argumente generale în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, conține referințe la Planul naţional de armonizare a legislaţiei pentru anul 2010, Gidul general privind importul şi tranzitul animalelor vii şi produselor de origine animală în UE pentru anul 2009.

Totuşi, în conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale, precum şi coordonarea lui cu legislaţia în vigoare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.

Nota informativă este insuficient de argumentată și în ce privește locul actului în sistemul legislației, efectul social, economic și de altă natură al realizării lui.
Mai mult, proiectul fiind aplicabil întreprinzătorilor, fundamentarea proiectului trebuia să conțină actul de analiză a impactului de reglementare, care însă lipseşte.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii, în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor financiare ale proiectului etc.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Potrivit notei informative, în procesul de elaborare a proiectului s-a ţinut cont de: Regulamentul Comunităţii Europene nr.882/2004 al Parlamentului European şi al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformităţii cu legislaţia privind hrana pentru animale şi produsele alimentare şi cu normele de sănătate animală şi bunăstare a animalelor.

Totuşi, nota informativă nu conţine o analiză suficientă a nivelului de compatibilitate a proiectului cu normele legislaţiei comunitare şi alte standarde internaţionale. Autorul nu argumentează care prevederi au fost preluate din reglementările comunitare şi care sunt acestea.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului
în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare, deşi realizarea noilor reglementări ar necesita cheltuieli financiare şi de altă natură.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Considerăm că proiectul în cauză nu este conformat prevederilor art. 19 ale Legii privind actele legislative, nr. 780-XV din 27.12.2001, ţinînd cont de faptul că textul proiectului are un caracter preponderent tehnic, iar noţiunile nu sînt clar definite. De asemenea, în cuprinsul proiectului sînt utilizate unele neologisme care nu sunt de largă circulaţie. Drept exemplu al deficienţelor şi inexactităţilor atestate pot servi următoarele prevederi ale proiectului:
- în art. 2 sînt definite noţiunile de "echivalenţă", "inspecţie", "retragere", dar definiţiile lor sunt neclare.
- în art. 5 alin.2 lit.g) este utilizată o noţiune în limba engleză.

Mai mut decît atît, trebuie remarcat că o parte din noţiunile definite în articolul 2 nici nu se utilizează în textul actului normativ. Considerăm că aceste definiţii nici nu trebuie să fie incluse într-un act normativ care urmează să devină o lege, care va stabili cadrul organizatoric, juridic şi economic pentru asigurarea securităţii economice a ţării, în special a securităţii alimentare.

De asemena, proiectul nu este conformat prevederilor art. 19 ale Legii privind actele legislative, nr. 780-XV din 27.12.2001, care stabileşte că titlul actului legislativ trebuie să fie laconic şi să exprime cu claritate obiectul reglementării.

De asemenea sînt încălcate prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 780/2001. Potrivit articolului menţionat dispoziţiile de conţinut sînt sistematizate în următoarea succesiune logică:
a) dispoziţiile de drept material le preced pe cele de ordin procedural;
b) dispoziţiile cuprinzînd sancţiuni se grupează, de regulă, în ultima parte a actului legislativ.
Această regulă nu a fost respectată de către autorul proiectului actului legislativ.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul reglementează activitatea autorităţii publice din domeniu, însă această reglementare este vagă şi imperfectă. De asemenea, în proiectul propus spre expertizare nu sunt prevăzute careva responsabilităţi ale autorităţii publice din domeniu. Considerăm că o asemenea lege trebuie să conţină prevederi exprese privind drepturile, obligaţiile şi responsabilităţile autorităţii publice nou create.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.2, lit.f);

f) echivalenţă - capacitatea diferitor sisteme sau măsuri de a îndeplini obiective identice. Noţiunea "echivalent" se referă la diferite sisteme sau măsuri, capabile să îndeplinească obiective identice;

Este o defeniţie neclară şi contravine prevedrilor art. 19 ale Legii privind actele legislative, nr. 780-XV din 27.12.2001, potrivit căruia noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv. Mai mult decît atît, trebuie remarcat că această noţiune nici nu se utilizează în textul actului normativ.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuire conform obiecţiei.

2

Art.2, lit.g);

g) inspecţie - examinarea oricărui aspect cu referire la hrana pentru animale, produsele alimentare, sănătatea animală şi bunăstarea animalelor pentru verificarea dacă acest(e) aspect(e) respectă cerinţele legislaţiei privind hrana pentru animale, produsele alimentare, precum şi dispoziţiile privind sănătatea şi bunăstarea animalelor.

Din definiţia dată nu este clar la care aspect face referire autorul, - la forma exterioară sub care ni se înfăţişează ceva sau la stadiul de realizare a acţiunii exprimate de verb etc.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea noţiunii şi formularea ei laconic, astfel încît să exprime cu claritate obiectul reglementării.

3

Art.2, lit. n) şi lit.o)

n) retragere - procedura prin care autoritatea competentă se asigură că hrana pentru animale sau produsele alimentare suspecte nu sînt deplasate sau alterate pînă la luarea deciziei cu privire la ulterioara destinaţie a lor. Prezenta procedură include antrepozitarea de către operatorii din sectorul hranei pentru animale şi din businessul alimentar, a mărfii retrase, în coformitate cu instrucţiunile autorităţii competente; o) supraveghere - efectuarea observaţiilor supra activităţilor uneia sau mai multor unităţi care operează în sectorul hranei pentru animale şi din businessul alimentar, a unuia sau mai multor operatori din aceste sectoare.

Se utilizează termeni diferiţi cu referire la acelaşi fenomen. Astfel, la noţiunea de retragere, autorul foloseşte termenul de operatori din sectorul hranei pentru animale, iar la noţiunea de supravegere se foloseşte termenul de unităţi care operează în sectorul hranei.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Utilizarea în text al aceluiaşi termen.





Concluzii

Considerăm că adoptarea proiectului de lege este o opţiune politică a Parlamentului, care va decide dacă este sau nu oportun pentru Republica Moldova.

Reiterăm constatările principiale ale prezentului raport de expertiză, care prezintă un potenţial coruptibil:
- argumentarea insuficientă pentru scopurile proiectului;
- proiectul de lege nu este fundamentat din punct de vedere economico-financiar;
- proiectul de lege nu a fost supus analizei impactului de reglementare;
- prevederile din proiect urmează ajustate potrivit rigorilor tehnicii legislative;
- proiectul stabileşte unele competenţe ale Agenţiei Naţionale pentru Siguranţa Alimentelor, însă aceste norme au un caracter vag şi imperfect;
- proiectul nu conţine prevederi referitoare la răspunderea persoanelor abilitate cu adoptarea deciziilor. Lipsa acestor prevederi în textul legii care ar responsabiliza personalul implicat, constituie o lacună şi o posibilitate de a se eschiva de la anumite obligaţii sau de a aplica preferenţial anumite norme ale proiectului de lege, constituind, în acest sens, un factor de coruptibilitate.

Proiectul nu este concurent cu alte prevederi ale legislaţiei. Însă, unele raporturi juridice reglementate de proiectul expertizat sînt deja reglementate prin Legea nr.422 din 22.12.2006 privind securitatea generală a produselor. Prin urmare este oportun, în viziunea noastră, să se intervină cu unele modificări şi completări la cadrul legal deja existent, fără a fi necesară promovarea şi adoptarea unei noi legi cu caracter contradictoriu.

Menţionăm că la elaborarea proiectului autorul a ţinut cont şi a preluat structura, stilul lingvistic şi o parte din normele Regulamentul Comunităţii Europene nr.882/2004 al Parlamentului European şi al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformităţii cu legislaţia privind hrana pentru animale şi produsele alimentare şi cu normele de sănătate animală şi bunăstare a animalelor. Totuşi, nu este clar din ce cauză noţiunile şi normele stabilite în Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului nr. nr.882/2004 au fost preluate impropriu, autorul intervenind şi denaturînd esenţa definiţiilor stabilite în textul Regulamentului.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei