Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

04 Ianuarie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la modificarea şi completarea Codului fiscal

(înregistrat în Parlament cu numărul 2855 din 29 Noiembrie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la modificarea şi completarea Codului fiscal.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare, scopul promovării amendamentelor la legislaţia fiscală îl constituie creşterea gradului de transparenţă în aplicarea legislaţiei fiscale şi îmbunătăţirea climatului investiţional în Republica Moldova. În acest sens, se propune implementarea în cadrul legal fiscal naţional a conceptului de Soluţie Fiscală Individuală Anticipată (SFIA) în vederea soluţionării unei cereri a contribuabilului referitor la reglementarea unor situaţii fiscale specifice. Acesta va constitui un instrument ce va oferi posibilitatea de a gestiona riscul fiscal la care sunt supuşi contribuabilii, datorită unor lacune în legislaţie sau a unor prevederi normative interpretabile.

Totodată, în opinia autorului, adoptarea unui cadru legislativ funcţional în domeniul SFIA va încuraja companiile să investească în Republica Moldova, va consolida încrederea contribuabilului în corectitudinea tratamentului fiscal aplicat la o situaţie concretă, va oferi stabilitate şi onestitate, va permite planificarea financiară pe termen lung şi va reduce esenţial interpretările eronate ale legislaţiei fiscale.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului, astfel încît subiecţii interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului acestuia.


6. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

În opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară, analiza impactului de reglementare, întrucît proiectul de lege are incidenţă asupra activităţii de întreprinzător.

Nota informativă la proiect conţine doar o serie de argumente generale în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, fiind insuficient de argumentată și în ce privește efectul social, economic și de altă natură al realizării lui.

Mai mult, proiectul fiind aplicabil întreprinzătorilor, fundamentarea economico-financiară a proiectului trebuia să conțină actul de analiză a impactului de reglementare, care, însă, lipseşte.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii, în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor financiare ale proiectului etc.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Nota informativă nu conține referințe la legislația comunitară și alte standarde internaționale relevante, încălcîndu-se astfel și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din același act legislativ, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare.

În acest sens, nota de fundamentare nu include referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege.

Totodată, considerăm că proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum prevăd cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.

În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 14 al prezentului Raport de expertiză.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. În acest fel, sunt respectate cerințele art. 19 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte anumite atribuţii ale autorităților publice (Inspectoratului Fiscal Principal de Stat), proceduri administrative noi, precum şi reglementează anumite raporturi între acestea și contribuabili. Comentariile detaliate asupra deficienţelor normelor de drept respective vor fi expuse în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile de la punctul 14 al prezentului raport de expertiză.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articolul I - Codul fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ediţie specială din 8 februarie 2007), cu modificările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

2. Articolul 8, alineatul (1) se completează cu litera j) cu următorul cuprins:

„j) să obţină, gratuit, de la organele fiscale soluţii fiscale individuale anticipate, în condiţiile prevăzute de prezentul cod.”

3. La articolul 133, alineatul (1) după litera h/1) se introduce litera h/2) cu următorul cuprins:

„h/2) emite soluţii fiscale individuale anticipate la cererea contribuabilului”.

4. La articolul 136 după litera e) se introduce litera e/1) cu următorul cuprins:

„e/1) să emită soluţii fiscale individuale anticipate la cererea contribuabilului, conform prezentului Cod”.

1. Luînd în considerare faptul că de soluții individuale anticipate vor putea beneficia toți contribuabilii urmare a depunerii unei cereri, în viziunea noastră, acest fapt ar putea genera modificarea statelor de personal ale Serviciului fiscal prin majorarea acestora și, implicit, creșterea cheltuielilor bugetare prin majorarea volumului de lucru a funcționarilor fiscali.

Or, potrivit alin (4) art. 131 din Legea Fundamentală, orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern. În acest context, remarcăm lipsa avizului Guvernului vis-a-vis de acest proiect de lege.

Totodată, alin. (6) al aceluiași articol din Constituţie statuează că, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. În acest sens, este imperativ necesară o fundamentare economico-financiară care, din păcate, de asemenea, lipsește.

2. Potrivit proiectului, dreptul de a emite soluţii fiscale individuale anticipate la cererea contribuabilului revine Inspectoratului Fiscal Principal de Stat de pe lîngă Ministerul Finanţelor (pct. 3 din proiect). În același timp, amendamentele propuse la art. 136 din Codul fiscal (pct. 4 din proiect) atribuie ca și obligație de a emite soluţii fiscale individuale anticipate la cererea contribuabilului organului fiscal și funcționarului fiscal. Or, potrivit art. 129 din același act legislativ, organul fiscal este autoritate a Serviciului Fiscal de Stat: Inspectoratul Fiscal Principal de Stat de pe lîngă Ministerul Finanţelor, inspectoratul fiscal de stat teritorial şi/sau inspectoratul fiscal de stat specializat aflate în subordonarea Inspectoratului Fiscal Principal de Stat de pe lîngă Ministerul Finanţelor.

Astfel, în opinia noastră, aceste amendamente ar putea crea un impediment în aplicarea corectă a prevederilor legislative şi ar putea genera premise pentru aplicarea normei "convenabile" într-o situaţie concretă, pentru alegerea subiectivă şi abuzivă a normei aplicabile.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Revizuirea amendamentelor propuse.

2

Articolul II.

Guvernul, în termen de 2 luni de la data publicării prezentei legi:

...

- va elabora proiectul de lege privind modificarea şi completarea unor acte legislative în vederea introducerii soluţiilor individuale anticipate în domeniul contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii şi a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală;

...

În viziunea noastră, această prevedere se referă la domenii specifice, cotele contribuțiilor de asigurări sociale de stat obligatorii și primele de asigurare obligatorie de asistență medicală fiind aprobate, anual, în conformitate cu Legea privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999 și Legea cu privire la mărimea, modul şi termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală nr. 1593-XV din 26.12.2002, prin Legea bugetului asigurărilor sociale de stat și Legea fondurilor obligatorii de asistență medicală, fiind diferenţiate în funcţie de condiţiile de muncă normale sau speciale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Excluderea prevederii din proiect.

3

Articolul III.

Prezenta lege intră în vigoare la data publicării.

Luînd în considerare faptul că prezentul proiect de lege se preconizează a intra în vigoare la data publicării, iar, potrivit art. II din proiect, Guvernul, în termen de 2 luni de la data publicării proiectului legii va aproba Regulamentul privind procedura de emitere a soluţiilor fiscale individuale anticipate, în opinia noastră, în această perioadă ar apărea o situație de incertitudine între obligația de a emite SFIA și lipsa procedurii privind emiterea acestora.

În acest context, atunci cînd procedurile administrative sunt reglementate insuficient sau ambiguu, apare discreţia periculoasă a funcţionarului responsabil de a dezvolta reguli procedurale convenabile propriilor sale interese, contrare interesului public.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Termenul intrării în vigoare a proiectului legii ar urma să fie stabilit concomitent cu aprobarea procedurii de emitere a soluţiilor fiscale individuale anticipate.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul de lege, potrivit notei de fundamentare, urmărește scopul creşterii gradului de transparenţă în aplicarea legislaţiei fiscale şi îmbunătăţirea climatului investiţional în Republica Moldova prin implementarea în cadrul legal fiscal naţional a conceptului de Soluţie Fiscală Individuală Anticipată (SFIA) în vederea soluţionării unei cereri a contribuabilului referitor la reglementarea unor situaţii fiscale specifice;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, precum și a unei analize a impactului de reglementare fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- unele prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei