Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

09 Ianuarie 2013

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea instituţiilor financiare, Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei etc.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 2977 din 10 Decembrie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea instituţiilor financiare, Legea cu privire la Banca Naţională a Moldovei etc.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de acest proiect. Considerăm că, în acest fel, a fost respectată transparenţa decizională.


4. Scopul promovării proiectului Proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative, potrivit notei de fundamentare, are drept scop crearea unui cadru juridic adecvat referitor la acționariatul băncilor prin stabilirea unor criterii stricte de evaluare a acționariatului băncii și stabilirea expresă a unor norme cu caracter sancționator.

Potrivit autorului, noile prevederi au ca finalitate asigurarea stabilității, bunei funcționări și a viabilității sistemului bancar al Republicii Moldova, prin formarea unui acționariat care să ofere certitudinea asigurării unei gestiuni prudente și sănătoase în cadrul fiecărei bănci, examinarea situației și poziției adoptate de acționari pe tot parcursul existenței unei bănci, circumscrierea măsurilor ce pot fi aplicate de autoritatea de supraveghere, în rezultatul analizei efectuate, pentru a asigura respectarea prevederilor legale.

De asemenea, sunt prevăzute unele elemente inovative în materie de restricții privind cotele de participare la capitalul social al băncilor, fiind stabilită modalitatea de dobîndire a unei cote substanțiale în capitalul băncii sau de majorare a acesteia pînă la atingerea sau depășirea limitelor de 20%, 33% sau 50% sau transformarea băncii în sucursală a achizitorului, cuprinzînd o descriere detaliată a procedurii de solicitare și obținere a permisiunii prealabile. Întru facilitarea urmăririi schimbărilor în structura acționariatului băncii, proiectul instituie obligația de notificare privind înstrăinarea și reducerea cotei de participare în capitalul băncii pentru deținătorul direct sau indirect al unei cote substanțiale, care urmează să informeze BNM despre decizia sa.

Pentru a garanta o selecționare atentă a acționariatului băncilor, care să asigure buna funcționare și viabilitatea sistemului bancar în ansamblu, proiectul mandatează BNM să evalueze calitatea achizitorului potențial al unei cote de participare, prin examinarea unor criterii care să îi creeze autorității de supraveghere convingerea privind corespunderea reputației, calificării și experienței, situației financiare a acestuia cu obiectivul de asigurare a stabilității sistemului bancar.

În vederea protejării integrității sistemului bancar și neadmiterii pătrunderii, în acționariatul băncilor a unor persoane care pot exercita o influență negativă asupra politicilor, strategiilor bancare și a activității și interacțiunii băncilor în interiorul sistemului bancar, proiectul delimitează sfera persoanelor ce nu pot avea calitatea de acționar și anume, persoanele rezidente în jurisdicțiile ce nu implementează standardele internaționale de transparență. Astfel, aceste persoane urmează să înstrăineze cotele deținute, în caz contrar, înstrăinarea cotelor vizate se va dispune de instanța de judecată, la cererea BNM, cu remiterea sumei obținute către fostul proprietar.

În opinia autorului, amendamentele propuse vor permite urmărirea calității acționariatului din sistemul bancar, a schimbărilor inoportune în structura acestuia, intervenția promptă a autorității de supraveghere și aplicarea instrumentelor corespunzătoare, avînd ca finalitate evitarea instabilității, a riscurilor și a perturbărilor în sistemul bancar.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul a fost plasat şi menţinut pe site-ul Parlamentului o perioadă de timp suficientă, care a permis oricărei persoane interesate să-şi expună opinia.


7. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.

Nota informativă descrie succint prevederile proiectului, redînd în acest sens principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă.

Totuși, în opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară, etc. Nota informativă ce însoţeşte proiectul conţine o argumentare parţială, evidenţiind anumite elemente noi pe care le introduce proiectul în raport cu reglementările existente.

Totodată, nota de fundamentare nu conține nici o informație privind procedura de avizare a proiectului de lege cu BNM, fiind încălcate prevederile art. 6 alin. (3) din Legea cu privire la Banca Națională a Moldovei nr. 548-XIII din 21 iulie 1995 care prevăd că, orice proiect de act normativ al autorităţilor publice care priveşte domeniile în care Banca Naţională are atribuţii va fi adoptat după ce, în prealabil, s-a solicitat avizul Băncii Naţionale.

Mai mult, în acest sens, sunt încălcate și prevederile art. 7 alin. (2) din Legea privind Comisia Națională a Pieței Financiare nr. 192-XIV din 12 noiembrie 1998, care stipulează că Guvernul, Banca Naţională a Moldovei, ministerele, alte autorităţi ale administraţiei publice coordonează cu Comisia Naţională proiectele actelor normative ce vizează piaţa financiară nebancară.

În acest context, constatăm nerespectarea unor cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În acest context, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.

Informația de ordin general, prezentată în nota de fundamentare referitor la compatibilitatea proiectului de lege cu Directiva Uniunii Europene 2006/48 din 14 iunie 2006 privind inițierea și exercitarea activității instituțiilor de credit, precum și cu norme similare aplicabile în țări cu economie de piață (Austria, Cehia, Germania, Lituania, Polonia, România, Ucraina, Marea Britanie) nu absolvă autorul de obligația de a prezenta informația respectivă potrivit rigorilor Hotărîrii Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006. În acest sens, este relevantă prezentarea informației cu trimiterea exactă la la normele preluate total sau parțial din contextul Directivei, cu explicațiile de rigoare.

Totodată, sunt încălcate și prevederile lit. d) alin. (2) al art. 23 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care statuează că dosarul de însoțire a variantei finale a proiectului de act legislativ va cuprinde nota informativă care va conține și rezultatele expertizei compatibilității cu legislația comunitară, precum și lista reglementărilor de referință ale legislației comunitare.


9. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27 decembrie 2001, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă nu face nici o referinţă la faptul că ar fi fost făcută o evaluare sau estimare economico-financiară a proiectului sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare şi nu estimează cheltuielile necesare pentru implementarea proiectului de lege.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii, în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic, financiar şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor economice, financiare, ale proiectului etc.

În acest context, reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare, ca parte componentă a unui proiect de lege, care, însă, lipseşte şi de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din lectura proiectului nu poate fi dedusă promovarea directă sau stabilirea unor interese/beneficii pentru anumite categorii de persoane, scopul de bază al proiectului fiind crearea unui cadru juridic adecvat referitor la acționariatul băncilor.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. În opinia noastră, unele amendamente propuse în proiectul legii sunt susceptibile de a aduce atingere drepturilor şi libertăţilor garantate ale persoanelor, ingerinţa nefiind proporţională interesului public. A se vedea în acest sens Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile de la punctul 15 al prezentului raport de expertiză a coruptibilităţii.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 15 al prezentului Raport de expertiză.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect, în general, sunt suficient de clare şi respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. Totuși, trebuie să remarcăm faptul că, unele norme din proiect nu întrunesc rigorile art. 19 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 21.12.2001 care statuează că, fraza se construieşte conform normelor gramaticale, astfel încît să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeleasă uşor de orice subiect interesat, iar într-o frază să fie exprimată o singură idee (de exemplu, art. I pct. 6 - art. 15/6 alin. (1)).

În același timp, în proiect sunt utilizate unele noţiuni, care nu au fost definite (de exemplu, ”administrare prudentă și sănătoasă”). Totodată, trebuie să semnalăm faptul că, proiectul abundă în norme de trimitere (de exemplu, pct.5, 6, art. VI, etc.)


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte anumite atribuţii ale autorităților (Băncii Naționale a Moldovei, Comisiei Naționale a Pieței Financiare), proceduri administrative noi, precum şi reglementează anumite raporturi între acestea și instituțiile financiare, achizitorii potențiali, etc. Comentariile detaliate asupra deficienţelor normelor de drept respective vor fi expuse în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile de la punctul 15 al prezentului raport de expertiză.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articolul I. - Legea instituțiilor financiare nr. 550-XIII din 21 iulie 1995 (republicată în Monitorul Oficial al republicii Moldova, 2001, nr.78-81, art.1999), cu modificările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează:

2. Articolul 6:

...

la alineatul (1) litera d):

în continuare după text.

Potrivit rigorilor tehnicii legislative, pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ redactarea textului proiectului trebuie realizată într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc. În acest sens, amendamentele propuse necesită a fi expuse în redacție nouă.

Alte riscuri
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

Reformularea amendamentului propus.

2

3. Articolul 7:

la alineatul (2), litera b) va avea următorul conținut:

”b) ... La evaluarea achizitorilor potențiali se au în vedere prevederile art. 15 - 15/3;”;

...

6. Articolul 15/7:

...

(2) În cazul nerespectării obligației prevăzute la alin. (1), devin incidente prevederile propozițiilor a doua și a treia din alin. (2) al art. 15/6”.

Potrivit exigențelor tehnicii legislative, textul articolelor trebuie să aibă caracter dispozitiv, să prezinte norma instituită fără explicații sau justificări.

Alte riscuri
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

Reformularea amendamentului propus.

3

4. Articolul 10:

la alineatul (1):

litera j), cuvîntul ”acționarii” se substituie prin cuvintele ”deținătorii direcți sau indirecți de acțiuni ale”, iar cuvintele ”gestiuni prudente” se substituie prin cuvintele ”administrări prudente și sănătoase”;

...

Utilizarea termenilor neconsacraţi în legislaţie, care nu sunt explicaţi expres în textul reglementării şi care nu au o răspîndire uzuală largă ce le-ar conferi un sens comun unic şi uniform ar putea crea apariţia practicilor diverse de interpretare a acestor termeni, practici care pot fi şi abuzive, în special atunci cînd autorităţile publice aplică norme ce conţin asemenea termeni. Cu toate acestea, menţionăm că de asemenea formulări defectuoase se pot prevala şi subiecţii de drept privat în egală măsură pentru a-şi promova interese nelegitime. De asemenea, formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Definirea noțiunii de ”administrare prudentă și sănătoasă”.

4

4. Articolul 10 alineatul (1);

5. Articolul 15 alineatul (1);

6. Articolul 15/2 alineatele (5), (7) și (8);

6. Articolul 15/3 alineatele (2), (4) și (6);

6. Articolul 15/5 alineatul (6);

6. Articolul 15/6 alineatul (1);

6. Articolul 28 alineatele (7) și (9);

7. Articolul 30 alineatul (6);

Articolul II. pct. 1. Articolul 5 alineatul (2).

Determinarea competenţei după formulă „este în drept”, „poate” este o modalitate coruptibilă de determinare a competenţelor doar cînd formulează ca drepturi, obligaţiile / îndatoririle autorităţilor şi funcţionarilor publici.

Coruptibilitatea acestui element rezidă în discreţia funcţionarilor care apare în cazul utilizării unor asemenea determinări permisive ale competenţelor lor, care urmau a fi stabilite de o manieră imperativă. Această discreţie poate fi folosită în mod abuziv de către funcţionar pentru a nu-şi executa obligaţiile sale legale tocmai în virtutea caracterului permisiv al formulării competenţelor sale.

Riscul de coruptibilitate a acestor norme creşte în cazul în care lipsesc criterii pentru a stabili în ce cazuri funcţionarul „este în drept” sau „poate” şi în ce cazuri este în drept şi poate să nu-şi realizeze competenţele.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Reformularea prevederilor evidenţiate

5

Articolul I.; Articolul VI

5. Articolul 15 alineatele (5), (6), (7);

6. Articolul 15/1 alineatul (1);

6. Articolul 15/2 alineatul (2);

6. Articolul 15/3 alineatul (6);

6. Articolul 15/4;

6. Articolul 15/5 alineatele (2), (3);

6. Articolul 15/6 alineatele (1), (4);

Articolul VI.

Identificarea normelor de trimitere prin utilizarea expresiilor de genul ”conform actelor normative ale Băncii Naționale”, ”în condițiile prevăzute de actele normative ale Băncii Naționale”, ”în modul și în condițiile prevăzute de actele normative ale Băncii Naționale”, ”prin actele normative ale Băncii Naționale”, etc., fără trimitere la vreun act concret, constituie un element al coruptibilității, care, la evaluare, este dificil de stabilit sau nu poate fi stabilit în genere. Potrivit tehnicii legislative, dacă norma la care se face trimitere este cuprinsă în alt act normativ, este obligatorie indicarea titlului acestuia, a numărului și a celorlalte elemente de identificare.

Normele din proiect care transmit altor autorităţi, subiecţi, dreptul şi competenţa de stabili, în mod autonom, reglementări cu caracter normativ, reguli de comportament, interdicţii, contribuie la apariţia altor elemente cu risc puternic de coruptibilitate: lărgirea atribuţiilor discreţionare, stabilirea aleatorie a termenelor pentru prestarea serviciilor, cerinţe exagerate pentru realizarea unor drepturi etc.

Totodată, atenționăm asupra faptului că, normele juridice primare, inclusiv cele de ordin procedural, pentru a avea valoare juridică, necesită a fi reglementate prin lege. Actele normative ale BNM sau cele adopate, în comun cu CNPF, nu pot substitui acele acte legislative, adoptarea cărora ține de competența exclusivă a Parlamentului (art. 66 lit.a) și c), art. 72 alin.(3) lit.i), alin.(4) din Constituția RM).

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Atribuţii paralele

Revizuirea, redactarea, concretizarea normelor invocate în proiect pentru a nu aduce atingere reglementărilor constituționale, principiilor generale ale legiferării, precum și pentru a asigura gradul necesar de transparență și accesibilitate.

6

1. La articolul 3:

achizitor potențial - ...”;

5. Articolul 15:

...

(2) ... Banca Națională informează achizitorul și banca ...;

6. Articolul 15/1:

(1) ... Banca Națională informează achizitorul despre incidența prevederilor ... ;

6. Articolul 15/2:

(4) ... În momentul transmiterii confirmării de primire, Banca Națională comunică potențialului achizitor data de expirare a termenului de evaluare.

Potrivit lit. c) și e) din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001 la elaborarea textului proiectului de act legislativ se utilizează termeni adecvaţi, compatibili cu cei utilizaţi în legislaţia comunitară ori similari lor, şi de o largă circulaţie, iar terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare; se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia.

Terminologia utilizată neunifom poate provoca practici vicioase de interpretare a sensului normei, din motivul confundării a două noţiuni diferite în textul reglementării. În rezultat, pot apărea abuzuri din partea exponenţilor sectoarelor şi public, şi privat.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Uniformizarea noțiunilor din proiect.

7

6. Articolul 15/1:

(1) Prevederile alin. (1) din art. 15 nu se aplică în circumstanțe obiective, stabilite conform actelor normative ale Băncii Naționale. ... ;

6. Articolul 15/2:

(5) Banca Națională poate solicita în scris orice informații suplimentare necesare pentru finalizarea evaluării ... ;

6. Articolul 15/3:

(2) Banca Națională poate lua orice măsuri pentru a verifica informațiile/documentele furnizate de achizitorul potențial ... ;

6. Articolul 15/5:

(6) Banca Națională urmărește respectarea în mod permanent a cerințelor prevăzute la art. 15/3 și poate solicita în acest sens, de la bancă și de la orice deținător direct și indirect de cotă în capitalul social al băncii, orice informații pe care le consideră necesare ... ;

6. Articolul 28:

...

(9) Limitele prevăzute la alin. (7) pot fi depășite doar în situații excepționale, caz în care Banca Națională va dispune băncii să-și majoreze capitalul sau aă întreprindă alte măsuri similare.

Prin amendamentele propuse, Băncii Naționale îi sunt atribuite unele atribuţii extensive și excesive de reglementare, în virtutea cărora această autoritate publică este investită cu drepturi de reglementare normativă în domenii care îi depăşesc competenţele. Atribuţiile de reglementare devin excesive, în cazul în care domeniul de intervenţie normativă a autorităţii executive coincide cu domeniul de intervenţie al legiuitorului. Or, executivul are sarcina de a adopta acte normative întru executarea legii, şi nu de completare a ei. De obicei, atribuţiile extensive de reglementare ca element de coruptibilitate apar în proiectele de legi autorul cărora este Guvernul şi care, prin intermediul lor, asigură posibilitatea stabilirii regulilor convenabile de însăşi autoritatea responsabilă de executarea legii (autorul nemijlocit al proiectului).

Atribuţiile extensive de reglementare se întîlnesc frecvent la enumerarea neexhaustivă a drepturilor şi obligaţiilor autorităţilor publice, a aspectelor procedurale etc., norma conţinînd la sfîrşit o derogare prin care prevede stabilirea altor excepţii decît cele prevăzute de lege, altor drepturi, obligaţii, aspecte de procedură prin acte departamentale.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea normelor în cauză, enumerarea exhaustivă a circumstanțelor obiective, măsurilor, informațiilor, etc.

8

Articolul I, Articolul II, Articolul VI, Articolul VII

6. Articolul 15/6;

6. Articolul 15/7;

Art. II - pct.2;

Art.VI;

Art. VII.

În viziunea noastră, propunerile legislative în cauză ar putea genera unele măsuri privind declararea neconstituționalității măsurilor de restricționare sau de limitare a dreptului de proprietate a acționarilor de bună-credință, garantat de Constituție.

În acest context, aceste norme de restricționare vin în contradicție cu prevederile constituționale stabilite la art. 20, 21, 46, 54, 55, 114 și 120 din Legea fundamentală a statului.

Mai mult, norme de restricționare menționate limitează neîntemeiat drepturile omului îngrădind, prin efectul legii, posibilităţile de exercitare nestingherită a drepturilor şi libertățile personale, stabilite în legislaţia internă şi internaţională.

Pericolul acestui element constă în subminarea abuzivă de către legiuitor a garanţiilor de realizare a drepturilor stabilite în Constituţia RM, legi speciale şi instrumentele internaţionale în materia apărării drepturilor omului, în lipsa unor temeiuri acceptabile de restrîngere a acestor drepturi, adică nu constituie o măsură care, într-o societate democratică, este necesară pentru securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii sau a moralei, ori protejarea drepturilor şi libertăţilor altora.

Totodată, normele de reglementare a standardelor internaționale de transparență (Art. VI), urmează a fi redate cu indicarea denumirii depline a actului prin care au fost adoptate, a numărului articolului sau punctului de referire, cu specificarea actului de aderare a BNM sau RM, pentru a exclude caracterul declarativ și evaziv ale acestora și întru respectarea exigențelor de tehnică legislativă.

În același timp, Lista jurisdicțiilor ce nu implementează standardele internaționale de transparență, modul de determinare al acestora, urmează a fi reglementate prin lege, în vederea excluderii interpretărilor diferite și contradictorii și în vederea implementării principiilor transparenței, legalității, oportunității și previzibilității reglementărilor respective.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Alte riscuri
Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă.

Revizuirea amendamentelor propuse.

9

Articolul VI, Articolul VII

Articolul VI;

Articolul VII.

Caracterul retroactiv al propunerilor legislative din proiectul legii nu poate fi justificat în condițiile cadrului legal existent. Potrivit art. 46 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 21.12.2001, actul legislativ produce efecte numai în timpul cît este în vigoare și nu poate fi retroactiv sau ultraactiv. Și art. 76 al Constituției statuează că, legea se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei. În același sens sunt și prevederile Hotărîrii Curții Constituționale nr. 32 din 29.10.1998 privind interpretarea art. 76 din Constituție ”Intrarea în vigoare a legii”, care stabilesc că, legea intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al RM ori la data indicată expres în textul acesteia, dar care nu poate să preceadă data publicării.

Raporturile juridice supuse examinării cad sub incidența art. 6 din Codul civil care stabilește că, legea civilă nu are efect retroactiv. Ea nu modifică şi nici nu suprimă condiţiile de constituire a unei situaţii juridice constituite anterior, nici condiţiile de stingere a unei situaţii juridice stinse anterior. De asemenea, legea nouă nu modifică şi nu desfiinţează efectele deja produse ale unei situaţii juridice stinse sau în curs de realizare. Astfel, legea nouă nu poate produce efecte juridice în cazul acțiunilor băncii, dobîndite în mod legal pînă la intrarea în vigoare a acesteia. Legea nouă poate produce efecte juridice doar situațiilor juridice aflate în derulare și situațiilor juridice realizate după intrarea în vigoare a acestora. În caz contrar, acestea vor aduce atingerea art. 76 din Constituție.

Totodată, amendamentele propuse pot aduce atingere și dreptului la proprietate privată, garantat prin art. 46, 127 și 128 din Constituție. În cazul adoptării unor norme care ar avea ca efect restrîngerea dreptului de proprietate, urmează a fi prevăzute măsurile necesare care să asigure respectarea condițiilor prevăzute la art. 54 din Constituție. Acest fapt, ar putea necesita adoptarea unei legi speciale pentru cazurile la care se referă propunerile în cauză, precum și ar putea garanta eventualele atacuri ale deciziilor BNM în instanțele de judecată.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea amendamentelor propuse.

10

Articolul VI, Articolul VII

Articolul VI;

Articolul VII.

Termenul de 6 luni acordat BNM pentru elaborarea și adoptarea actelor normative necesare punerii în aplicare a noilor amendamente, precum și pentru aducerea actelor sale normative în concordanță cu noile reglementări, urmează a fi examinat reieșind din termenul acordat acționarilor și deținătorilor direcți sau indirecți de cote substanțiale în capitalul băncii pentru înstrăinarea acțiunilor, care este de un an de la data intrării în vigoare a noilor reglementări, aplicarea de facto a legii fiind, de fapt, după expirarea termenului de 6 luni după ce BNM va elabora toate actele normative necesare. În acest fel, termenul de un an se reduce, de facto, la 6 luni. În acest context, suntem de părere că, data punerii în aplicare a actelor subordonate legii ar trebui să coincidă cu data punerii în aplicare a legii.

Pericolul coruptibilităţii acestui element constă în incertitudinea pe care o creează în relaţiile sociale, îndeosebi cele referitoare la mecanismele de realizare a drepturilor, de îndeplinire a obligaţiilor, ambiguitatea atribuţiilor funcţionarilor publici şi a procedurilor administrative de care ei sunt responsabili etc., situaţii în care autorităţile responsabile de executarea legii respective se pot prevala de această deficienţă pentru a comite abuzuri.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Stabilirea unor termene nejustificate

Reexaminarea termenilor respectivi.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul de lege, potrivit notei de fundamentare, are drept scop crearea unui cadru juridic adecvat referitor la acționariatul băncilor prin stabilirea unor criterii stricte de evaluare a acționariatului băncii și stabilirea expresă a unor norme cu caracter sancționator, asigurarea stabilității, bunei funcționări și a viabilității sistemului bancar al Republicii Moldova, prin formarea unui acționariat care să ofere certitudinea asigurării unei gestiuni prudente și sănătoase în cadrul fiecărei bănci, examinarea situației și poziției adoptate de acționari pe tot parcursul existenței unei bănci, circumscrierea măsurilor ce pot fi aplicate de autoritatea de supraveghere, în rezultatul analizei efectuate, pentru a asigura respectarea prevederilor legale;

- remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, a Tabelului de concordanță privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar, precum și a informației privind procedura de avizare a proiectului de lege cu BNM și CNPF, fiind nerespectate unele cerinţe imperative ale legislaţiei, obligatorii la elaborarea unui proiect de act legislativ, care pot fi apreciate ca un risc de coruptibilitate, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;

- prevederile proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. Totodată, au fost identificați mai mulți factori ai coruptibilității printre care: Nerespectarea exigențelor de tehnică legislativă, Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive; Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect; Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.; Norme de trimitere; Norme de blanchetă; Atribuţii paralele; Atribuţii extensive de reglementare; Atribuţii excesive/contrare statutului; Concurenţa normelor de drept; Prejudicierea intereselor contrar interesului public; Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului; Norme irealizabile; Stabilirea unor termene nejustificate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei