Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

27 Noiembrie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii pentru modificarea și completarea Legii cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998

(înregistrat în Parlament cu numărul 1944 din 05 Septembrie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii pentru modificarea și completarea Legii cadastrului bunurilor imobile nr.1543-XIII din 25.02.1998.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul a fost elaborat în scopul îmbunătăţirii cadrului juridic în domeniu. De asemenea, se propune crearea Sistemului informaţional automatizat "Arhiva electronică". În acest sens, se propun amendamente la legea sus-menţionată referitoare la acest sistem electronic de ţinere a arhivei cadastrului bunurilor imobile.
Totodată, proiectul de lege prevede completarea Legii cadastrului bunurilor imobile cu reglementări care vor stabili particularitățile pentru înregistrarea drepturilor de proprietate în temeiul contractelor de înstrăinare, în cazul în care nu sunt autentificate notarial.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine doar o serie de argumente generale.
Totuşi, în conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză financiară, pentru evaluarea cheltuielilor financiare pentru realizarea noilor reglementări. Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor financiare ale proiectului. Menționăm că, în nota informativă nu se conțin prevederi referitoare la finanțarea, implementarea, deservirea cît și dezvoltarea Sistemului informațional automatizat ,,Arhiva electronică”. De asemenea, nu este prevăzută nici perioada în care acesta urmează a fi instituit și nici responsabilii de această activitate.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Proiectul Legii şi nota informativă la acesta nu conţin referinţe la compatibilitatea proiectului cu prevederile acquis-ului comunitar.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Se menţionează că crearea şi implementarea arhivei electronice presupune că toată documentaţia cadastrală să fie ţinută şi păstrată în format electronic. În lipsa unei informaţii în nota de argumentare privind finanţarea acestui sistem ne rezervăm dreptul de a constata doar faptul că, totuşi, implementarea, deservirea, cît şi dezvoltarea Sistemului Informaţional Automatizat "Arhiva electronică" necesită alocarea de surse financiare considerabile. Odată ce proiectul conţine norme care fac referire la modul de intrare în vigoare a unor norme - la momentul implementării Sistemului Informaţional Automatizat "Arhiva electronică", presupunem că va fi necesară alocarea de surse financiare pentru implementarea acestui sistem. Autorul urma să menţioneze în nota informativă din ce surse vor fi acoperite cheltuielile legate de implementarea sistemului și dacă există mijloacele băneşti necesare pentru implementarea Sistemului Informaţional Automatizat "Arhiva electronică".



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice şi proceduri administrative noi referitoare la crearea şi implementarea arhivei electronice în cadrul Întreprinderii de Stat ,,Cadastru”. Prevederile modificatoare propuse, vin să precizeze atribuțiile registratorului din cadrul Întreprinderii specializate ,,Cadastru”, în vederea creșterii securității tranzacțiilor cu bunurile imobile, îmbunătățirii procesului de prestare a serviciilor de către oficiile cadastrale teritoriale.
Totodată, proiectul prevede instituirea posibilității înregistrării drepturilor de proprietate în temeiul contractelor de înstrăinare în cazul în care nu sunt autentificate notarial. Prin urmare, atribuţiile notarului de verificare a documentelor juridice şi autentificarea contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare se transmit registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale. Însă, proiectul nu reglementează procedura ce trebuie urmată de către registratorii oficiilor cadastrare teritoriale în cazul verificării de către aceştia a documentelor juridice şi autentificare a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare. Nu este reglementat care sunt acţiunile proprietarilor drepturilor asupra bunurilor imobiliare în cazul refuzului registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale privind înregistrarea contractelor, privind efectuarea unor acţiuni de către aceştia contrar prevederilor legale.
Prin urmare, în cazul implementării proiectului propus, registratorul nu va prelua toate verigile de confirmare a autenticităţii unui contract, rolul acestuia se va reduce doar la simpla vizualizare şi înregistrare a dreptului în baza contractului scris prezentat de părţi, pe care va fi obligat să-l primească pentru înscrierile solicitate, fără a armoniza dorinţa părţilor cu prevederile legii pentru obţinerea rezultatului urmărit de solicitanţii actului.
Autentificarea oricărui înscris de către notarul public dă expresie, într-o forma specifică, acordului de voinţă al părţilor, aşa cum rezultă chiar din încheierea de autentificare, care atestă prezenţa acestora în faţa notarului, identificarea lor, precum şi luarea consimţămîntului fiecăruia, după ce i s-a adus la cunoştinţă conţinutul înscrisului. Potirivit legii actul notarial, purtînd sigiliul şi semnătura persoanei care desfăşoară activitate notarială, este de autoritate publică, se prezumă legal şi veridic. Contractele autentificate notarial dobîndesc o importantă forţă juridică, în special în materia probelor şi se prezumă legale astfel încît părţile nu mai sînt obligate să demonstreze de fiecare dată legalitatea conţinutului contractelor. Prin excluderea autentificării notariale de fiecare dată cînd între părţi vor apărea anumite litigii, instanţa va fi obligată să consume mai mult timp, deoarece faptele din contract vor trebui probate. Alternativă ar fi ca toate clauzele din contract să fie certificate de către registrator, dar aceasta ar lipsi de efect reforma.
Din considerentele expuse, considerăm că din proiectul de lege, trebuie excluse prevederile ce vizează instituirea posibilității înregistrării drepturilor de proprietate în temeiul contractelor de înstrăinare în cazul în care nu sunt autentificate notarial.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I

Art.4 alin.(6) se expune în redacţie nouă şi va avea următorul cuprins: „(6) Construcțiile precum chioșcurile, gheretele, împrejmuirile, pereții, bornele de hotar, stratul asfaltic, macaralele și alte instalații, ale căror funcții sunt legate de teren sau de clădire și care nu pot fi formate ca obiecte de drept independent in conformitate cu Legea nr.354-XV din 28 octombrie 2004 cu privire la formarea bunurilor imobile precum și alte obiecte de infrastructură tehnico-edilitară, nu sunt obiecte ale înregistrării în registrul bunurilor imobile.”

Art.8 alin.(2) din Legea cu privire la formarea bunurilor imobile nr.354-XV din 28.10.2004, la care se face trimitere în acest punct din proiectul de lege, de asemenea stabilește expres obiectele care nu pot forma obiecte independente de drept. Astfel, obiectele expres statuate la art.8 alin.(2) din Legea nr.354/2004, care nu pot fi formate ca obiect independent de drept sunt diferite față de cele stipulate în proiect.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Deoarece stipulațiile art.8 din Legea nr.354/2004, diferă de cele propuse în proiect, considerăm oportun revizuirea pct.2 din proiectul de lege în coroborare cu prevederile art.8 din Legea nr.354/2004.

2

Art.I

2. Art.20 se completează cu alineatele (6), (7) și (8).

Alineatele (6), (7) și (8), propuse spre completare, conţin norme ce se referă în special la ţinerea dosarului cadastral în formă electronică. Astfel, nu este clar dacă este obligatorie ținerea dosarului cadastral în formă electronică. Astfel formulată, norma va permite de a se interpreta că ţinerea dosarului cadastral în format electronic nu este obligatorie şi respectiv, va naşte controverse în ceea ce priveşte interpretarea corectă a acestei norme. Totuşi, autorul în nota informativă relevă necesitatea implementării Sistemului Informaţional Automatizat "Arhiva electronică". În aceste circumstanţe, în opinia noastră, ar fi oportun ca dosarul cadastral să fie ţinut în mod obligatoriu şi în format electronic.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Avînd în vedere cele precizate recomandăm modificarea normei în sensul obligativităţii ţinerii dosarului cadastral şi în format electronic.

3

Art.I

Art.36: - alin.(1) se completează în final cu următorul text ,,sau certificatul privind înscrierile în registrul bunurilor imobile”; - alin. (4) se expune în redacţie nouă şi va avea următorul cuprins: ,,(4) Certificatul privind înscrierile în registrul bunurilor imobile se eliberează persoanei fizice, care s-a legitimat și a depus o cerere scrisă, sau persoanei juridice, care a sesizat oficial oficiul cadastral teritorial”.

Prin modificările propuse, vor fi eliberate două documente care confirmă înregistrarea dreptului în registrul bunurilor imobile: extrasul din registru și certificatul privind înscrierile în registrul bunurilor imobile. Urmare a expunerii alineatului (4), în redacție nouă, apar neclarități referitoare la termenul în care certificatul privind înscrierile în registrul bunurilor imobile va fi eliberat. Este de remarcat că, extrasul din registrul bunurilor imobile se eliberează, în termen de 3 zile lucrătoare.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă modificarea normei în sensul expunerii clare a termenului de eliberare a certificatului privind înscrierile în registrul bunurilor imobile.

4

Art.II

Prevederile acestui articol, conţin reglementări referitoare la modul de intrare în vigoare a legii.

Prin acest articol, se instituie excepția intrării în vigoare a unor norme – pînă la momentul implementării Sistemului Informaţional Automatizat "Arhiva electronică". Astfel, nu este clar termenul în care urmează a fi implementat sistemul informațional automatizat.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa unor termene concrete
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă de stabilit expres termenul în care sistemul Sistemului Informaţional Automatizat "Arhiva electronică" urmează a fi implementat.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul în redacţia propusă nu va realiza scopul propus de către autor în nota informativă; nu se conțin prevederi referitoare la finanțarea, implementarea, deservirea cît și dezvoltarea Sistemului informațional automatizat ,,Arhiva electronică”. De asemenea, nu este prevăzută nici perioada în care acesta urmează a fi instituit și nici responsabilii de acest lucru;
- proiectul nu reglementează pe larg şi complet procedura ce trebuie urmată de către registratorii oficiilor cadastrale teritoriale în cazul verificării de către aceştia a documentelor juridice şi autentificării contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare;
- nu este oferită o reglementare clară a acţiunilor proprietarilor drepturilor asupra bunurilor imobiliare în cazul refuzului registratorilor oficiilor cadastrale teritoriale privind înregistrarea şi autentificarea contractelor, privind efectuarea unor acţiuni de către aceştia contrar prevederilor legale;
- proiectul conţine neclarități referitoare la ţinerea dosarului cadastral în formă electronică. Astfel, nu este clar dacă este obligatorie ținerea dosarului cadastral în formă electronică;
- proiectul prevede instituirea posibilității înregistrării drepturilor de proprietate în temeiul contractelor de înstrăinare a bunurilor imobile, în cazul în care nu sunt autentificate notarial.
Ţinînd cont de importanţa contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare, acestea trebuie încheiate în formă scrisă, simpla manifestare de voinţă nefiind o garanţie suficientă pentru părţi. Astfel, excluderea autentificării de către notar a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile nu este binevenită, deoarece potrivit Legii cu privire la notariat, notariatul este o instituţie publică de drept abilitată să asigure, în condiţiile legii, ocrotirea drepturilor şi intereselor legale ale persoanelor şi statului prin îndeplinirea de acte notariale în numele Republicii Moldova.
Implicarea unui notar poate asigura o protecţie efectivă a persoanelor în încheierea de acte juridice translative de drepturi, or proiectul nu reglementează procedura ce trebuie urmată de către registratorii oficiilor cadastrale teritoriale în cazul verificării de către aceştia a documentelor juridice şi autentificarea contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare. Prin cerinţa formei de autentificare notarială, fiind consultate şi informate de către un notar neutru, independent şi competent cu privire la consecinţele juridice ale declaraţiilor sale, persoanele sînt preîntâmpinate să nu ia o hotărâre prea grăbită şi, în mod posibil, riscantă. Or, potrivit reglementărilor propuse, registratorul nu verifică capacitatea de exercițiu la momentul încheierii contractului și voința reală a părților referitoare la conținutul contractului prezentat spre înregistrare. Registratorul nu va deţine, în temeiul legii, astfel de obligaţii şi respectiv nu va purta răspundere pentru conţinutul actului primit pentru înscrieri. De asemenea, acesta nu va explica părţilor contractante consecinţele juridice ale actului încheiat, deoarece de competenţa registratorului va ţine, exclusiv, primirea actului spre înregistrare şi înregistrarea dreptului în baza unui contract, nu va solicita careva acte suplimentare, deoarece nu deţine astfel de atribuţii şi se va prezuma că acordul terţilor a fost exprimat.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei