Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

30 Noiembrie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.1308-XIII din 25.07.1997 privind prețul normativ și modul de vînzare-cumpărare a pămîntului

(înregistrat în Parlament cu numărul 1699 din 17 Iulie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.1308-XIII din 25.07.1997 privind prețul normativ și modul de vînzare-cumpărare a pămîntului.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul a fost elaborat în vederea simplificării procedurii de transfer a drepturilor asupra terenurilor agricole cu suprafață mică, prin excluderea autentificării notariale obligatorii a contractelor de vînzare-cumpărare a terenurilor agricole cu suprafață de pînă la 0,10 ha atribuite în proprietate privată în conformitate cu art.12 din Codul funciar.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine doar o serie de argumente generale şi unele calcule, cifre economice în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului.
Totuşi, în conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale, precum şi coordonarea lui cu legislaţia în vigoare şi cu legislaţia comunitară.
Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare instituţiilor publice de specialitate, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.
Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor financiare ale proiectului etc.
Menţionăm că proiectul în redacţia propusă nu va realiza scopul propus de către autor în nota informativă. Precizăm că scopul proiectului este îmbunătăţirea cadrului juridic în scopul simplificării procedurii de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile prin excluderea autentificării notariale obligatorii a contractelor de vânzare-cumpărare a pământului. În opinia noastră, completările şi modificările propuse vor avea drept consecinţă doar excluderea autentificării notariale a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile şi transferarea atribuţiilor notariale de la notar către Registratorii oficiilor cadastrare teritoriale.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Proiectul Legii şi nota informativă la acesta nu conţin referinţe la compatibilitatea proiectului cu prevederile acquis-ului comunitar.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Deşi în nota informativă a fost prezentat un set de calcule echivalente prezumtiv unor estimări financiare, considerăm că proiectul legii este insuficient fundamentat din punct de vedere economico-financiar. O argumentare suficientă presupune prezentarea unei evaluări a cheltuielilor financiare necesare pentru realizarea noilor reglementări şi prognozarea consecinţelor financiare negative ale proiectului. Plus la aceasta, evaluarea economico-financiară generală urma să fie constituită şi în baza avizelor şi recomandărilor tuturor instituţiilor specializate, societăţii civile etc.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia am putea presupune eventuala prejudiciere a intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public, în special, în cazul transmiterii drepturilor asupra bunului imobil. Prejudicierea poate fi adusă prin faptul, că interesele corporative pot conduce la nerespectarea legii şi, ca urmare, vor fi prejudiciate interesele persoanelor care intenţionează să transmită careva drepturi asupra bunurilor imobile.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice şi proceduri administrative noi. Reieșind din prevederile propuse la art.3 alin.(5) Legea nr.1308/1997, atribuirea terenurilor agricole în conformitate cu art.12 din Codul funciar va fi o condiție pentru acceptarea sau nu a procedurii de autentificare. Astfel, atribuţiile notarului de verificare a documentelor juridice şi autentificare a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare se transmit registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale. Însă, proiectul nu reglementează procedura ce trebuie urmată de către registratorii oficiilor cadastrare teritoriale în cazul verificării de către aceştia a documentelor juridice şi autentificare a contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare. Nu este reglementat care sunt acţiunile proprietarilor drepturilor asupra bunurilor imobiliare în cazul refuzului registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale privind înregistrarea contractelor, privind efectuarea unor acţiuni de către aceştia contrar prevederilor legale.
Prin urmare, în cazul implementării proiectului propus, registratorul nu va prelua toate verigile de confirmare a autenticităţii unui contract, rolul acestuia se va reduce doar la simpla vizualizare şi înregistrare a dreptului în baza contractului scris prezentat de părţi, pe care va fi obligat să-l primească pentru înscrierile solicitate, fără a armoniza dorinţa părţilor cu prevederile legii pentru obţinerea rezultatului urmărit de solicitanţii actului.
Autentificarea oricărui înscris de către notarul public dă expresie, într-o forma specifică, acordului de voinţă al părţilor, aşa cum rezultă chiar din încheierea de autentificare, care atestă prezenţa acestora în faţa notarului, identificarea lor, precum şi luarea consimţămîntului fiecăruia, după ce i s-a adus la cunoştinţă conţinutul înscrisului. Potirivit legii actul notarial, purtînd sigiliul şi semnătura persoanei care desfăşoară activitate notarială, este de autoritate publică, se prezumă legal şi veridic. Contractele autentificate notarial dobîndesc o importantă forţă juridică, în special în materia probelor şi se prezumă legale astfel încît părţile nu mai sînt obligate să demonstreze de fiecare dată legalitatea conţinutului contractelor. După excluderea autentificării notariale de fiecare dată cînd între părţi vor apărea anumite litigii, instanţa va fi obligată să consume mai mult timp deoarece faptele din contract vor trebui probate. Alternativă ar fi ca toate clauzele din contract să fie certificate de către registrator, dar aceasta ar lipsi de efect reforma. Şi plus la toate riscurile suportate astăzi de notar vor fi transferate în contul statului.
Fără a intra în amănunte dorim să precizăm că respectul acordat de lege actului autentic cu privire la forţa sa probantă poate fi explicată prin două motive şi anume:
- cel de esenţă care-l constituie ţinuta morală deosebită notarului public; şi
- gravele consecinţe disciplinare sau penale la care s-ar expune notarul public în situaţia înscrierii cu bună ştiinţă, a unor date false într-un act autentificat de el. Dacă cele înscrise într-un contract autentificat sunt contestate în întreg sau în parte, sarcina probei îi revine celui care a făcut afirmaţia.
Siguranţa actului notarial este determinată inclusiv de arhivarea şi păstrarea la notar a tuturor actelor ce confirmă legalitatea contractului autentificat. Astfel, în caz de apariţie a litigiilor sau în caz de pierdere a contractului părţile pot apela la notar pentru a primi copii şi duplicate. Această atribuţie la fel va trebui să fie transferată registratorului, fapt care va necesita cheltuieli şi timp suplimentar.
Totodată, rămîne neclar cine va verifica modul de atribuire a terenurilor și cine va purta răspundere pentru prejudicierea, care poate fi adusă prin faptul nerespectării legii, persoanelor care intenționează să transmită careva drepturi asupra celor 0,10 ha de teren agricol.
O altă problemă care reiese din proiectul de lege este că, serviciile notariale sunt prestate nu doar de notari, ci și de persoane abilitate să desfășoare activitatea notarială, în cazul respectiv, de către autoritățile administrației publice locale. Potrivit art.37 lit.f) din Legea cu privire la notariat nr.1453/2002, persoanele cu funcţie de răspundere abilitate ale autorităţilor administraţiei publice locale îndeplinesc următoarele acte notariale: autentificarea contractelor de înstrăinare (vînzare-cumpărare, donaţie, schimb) a bunurilor imobile, inclusiv a terenurilor cu destinaţie agricolă. Astfel, proiectul de lege nu trebuie să excludă totalmente autentificarea notarială, dar acest drept ar putea să rămînă la dorința proprietarului.




Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză, menţionăm următoarele:

- proiectul în redacţia propusă nu va realiza scopul propus de către autor în nota informativă. Precizăm că scopul proiectului este îmbunătăţirea cadrului juridic în scopul simplificării procedurii de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile prin excluderea autentificării notariale obligatorii a contractelor de vânzare-cumpărare a pământului;
- proiectul nu reglementează pe larg şi complet procedura ce trebuie urmată de către registratorii oficiilor cadastrare teritoriale în cazul verificării de către aceştia a documentelor juridice şi autentificării contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare;
- nu este oferită o reglementare clară a acţiunilor proprietarilor drepturilor asupra bunurilor imobiliare în cazul refuzului registratorilor oficiilor cadastrare teritoriale privind înregistrarea şi autentificarea contractelor, privind efectuarea unor acţiuni de către aceştia contrar prevederilor legale .


Ţinînd cont de importanţa contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobiliare, acestea trebuie încheiate în formă scrisă, simpla manifestare de voinţă nefiind o garanţie suficientă pentru părţi. Prin urmare, este necesar ca această manifestare de voinţă a parţilor să fie certificată cu putere oficială de către o persoana investită cu autoritatea statului. Astfel, excluderea autentificării de către notar al contractelor de transmitere a drepturilor asupra bunurilor imobile nu este binevenită deoarece potrivit Legii cu privire la notariat, notariatul este o instituţie publică de drept abilitată să asigure, în condiţiile legii, ocrotirea drepturilor şi intereselor legale ale persoanelor şi statului prin îndeplinirea de acte notariale în numele Republicii Moldova.
Implicarea unui notar poate asigura o protecţie efectivă a persoanelor în încheierea de acte juridice translative de drepturi. Prin cerinţa formei de autentificare notarială, fiind consultate şi informate de către un notar neutru, independent şi competent cu privire la consecinţele juridice ale declaraţiilor sale, persoanele sînt preîntâmpinate să nu ia o hotărâre prea grăbită şi, în mod posibil, riscantă. În aşa fel, tocmai în cazul autentificării notariale se economisesc eforturile persoanelor, legate de revendicarea drepturilor pe care le au.
Este vădit că autorul confundă simpla scriere a cererii de modificare a datelor din Registrul Bunurilor Imobile cu autentificarea, care presupune mai multe procedee menite să asigure siguranţa contractelor, avînd ca obiect transferul dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei