Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

12 Decembrie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind monitoringul bunurilor imobile

(înregistrat în Parlament cu numărul 1893 din 21 August 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind monitoringul bunurilor imobile.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul urmăreşte scopul creării bazei legislative necesare pentru a asigura ţinerea la zi a informaţiei despre bunurile imobile, despre proprietar, despre schimbările intervenite la bunurile imobile, întru asigurarea unei informaţii veridice despre valoarea bunurilor imobile în scopul impozitării.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă parţial justifică necesitatea promovării proiectului de act legislativ, însă, aceasta nu conţine toate elementele cerute de lege. Astfel, potrivit prevederilor art.20 al Legii privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Nota informativă redă succint prevederile proiectului. Nu este evedenţiat efectual social şi economic urmărit în urma aplicării normelor prevăzute de proeiuct. Din conţinutul notei informative putem concluziona că proeictul de lege propus urmăreşte drept scop colectarea şi ţinerea unei informaţii veridice despre bunurile imobile şi valoarea acestora doar pentru ca ulterior să se poată calcula mărimea impozitelor încasate în legătură cu bunurile imobile. Totodată, autorul nu face referire dacă anterior elaborării proiectului a fost efectuat un studiu în acest sens (de exemplu la cât se ridică evaziunea fiscală de la eschivarea plăţii impozitelor pe bunurile imobile)


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Contrar prevederilor lit. c) din articolul 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă nu include referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Cât priveşte fundamentarea economico-financiară, în nota informativă se indică următoarele: "conform calculelor, anual pentru lucrările de actualizare a datelor şi evaluarea bunurilor imobile nou formate sunt necesare circa 2,5 mln. lei". În asemenea circumstanţe putem afirma că fundamentarea economico-financiară lipseşte. Mai mult din conţinutul proiectului nu este clar ce cheltuieli vor fi suportate de autorităţi şi ce cheltuieli vor fi suportate de titularii drepturilor reale.


8. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Proiectul expertizat nu se referă la activitatea de întreprinzător.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei naţionale. Nici Codul Civil al RM şi nici Legea cadastrului bunurilor imobile nu stabileşte o perioadă de timp în interiorul căreia titularul de drept real este obligat să înregistreze acest drept în registrul bunurilor imobile. Totodată, potrivit prevederilor art.5 alin.1 lit. (a) a proiectului, titularul de drept este obligat în termen de 3 luni de la data recepţionării lucrărilor de construcţie...să informeze organul cadastral despre modificarea datelor cadastrale.

Articolul 10 alin. (1) obligă titularii timp de 6 luni să înregistreze dreptul asupra bunurilor imobile. În concluzie unele prevederi ale proiectului sunt concurente cu prevederile Codului civil, fiind necesară corelarea acestora.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, iar exprimările nu întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic.
De exemplu, art.2 al proiectului defineşte noţiunea "date cadastrale". În primul rând considerăm că această noţiune trebuie definită de legea cadastrului bunurilor imobile şi nu de Legea privind monitoringul bunurilor imobile. În al doilea rînd, în opinia autorului, sunt date cadastrale - date despre suprafaţa totală sau la sol a bunului imobil....a căror actualizare este necesară pentru constatarea modificărilor în valoarea bunului imobil în scopul impozitării, pentru asigurarea calităţii şi veridicităţii informaţiei cadastrului bunurilor imobile. În cazul definirii unei noţiuni juridice este de prisos să se menţioneze scopul în care va fi utilizată această noţiune. Totodată, actualizarea datelor cadastrale este necesară nu numai pentru stabilirea valorii reale a bunului in scopul impozitării, dar si pentru ţinerea unui registru care să includă informaţii reale (actualizate la zi) privind bunurile imobile.
Un alt exemplu ar fi denumirea art.4 "Autorităţile publice responsabile de prezentarea informaţiei pentru actualizarea datelor cadastrale". Însă prevederile articolului nu se referă la responsabilitatea sau sancţiunea neprezentării datelor cadastrale ci la atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale privind prezentarea datelor cadastrale.
În concluzie: unele expresii utilizate în proiect sunt greşite atât din punct de vedere lingvistic, cât şi din punct de vedere juridic.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice şi proceduri administrative noi, în special, este vorba despre obligaţia autorităţilor publice de a informa organele cadastrale despre acţiunile întreprinse în legătură cu bunurile imobile. La fel, proiectul instituie obligaţii pentru organele cadastrale privind monitorizarea bunurilor imobile. Totodată menţionăm că proiectul nu conţine reglementări referitoare la modalitatea exercitării acestor atribuţii.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

1

Domeniul de aplicare a legii Prezenta lege stabileşte modul şi organele responsabile de asigurarea efectuării monitoringului bunurilor imobile.

Denumirea articolului nu corespunde cu conţinutul acestuia.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Se recomandă de indicat care este, totuşi, domeniul de aplicare al legii

2

2

sunt date cadastrale - date despre suprafaţa totală sau la sol a bunului imobil....a căror actualizare este necesară pentru constatrea modificărilor în valoarea bunului imobil în scopul impozitării, pentru asigurarea calităţii şi veridicităţii informaţiei cadastrului bunurilor imobile.

În cazul definirii unei noţiuni juridice este de prisos să menţionăm scopul în care va fi utilizată această noţiune. Totodată, actualizarea datelor cadastrale este necesară nu numai pentru stabilirea valorii reale a bunului în scopul impozitării, dar si pentru ţinerea uneui registru care să conţină informaţii reale (actualizate la zi) privind bunurile imobile.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lacune de drept

Se recomandă de exclus ultima parte a definiţiei (începând cu sintagma "a căror")

3

3

Actualizarea...sau reprezentanţilor împuterniciţi...

Urmează a ţine cont de faptul că există şi reprezentanţi legali (cum ar fi părinţii sau tutorii).

Coruptibilitate
Lacune de drept

De substituit cuvântul "împuterniciţi" cu cuvântul "acestora"

4

4

Autorităţile publice responsabile de prezentarea informaţiei pentru actualizarea datelor cadastrale

Deşi în denumirea articolului se utilizează cuvântul "responsabile", însăşi conţinutul articolului nu se referă la responsabilităţi.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De revizuit denumirea articolului

5

4

alin.2 lit.(a). modificarea configuraţiei, suprafeţei şi altor date cadastrale în legătură cu atribuirea terenurilor

Autorităţile administraţiei publice locale pot atribui nu numai terenuri, dar şi construcţii sau încăperi izolate.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă de substituit sintagma "atribuirea terenurilor" cu "atribuirea bunurilor imobile".

6

4

lit.(d) darea în locaţiune a spaţiului locativ sau în arendă a altor bunuri imobile proprietate publică a unităţilor administrativ teritoriale.

Potrivit prevedrilor art.911 CC - obiect al arendei poate fi doar terenul. La fel, nu putem exclude posibilitatea transmiterii bunului în folosinţă nu numai în baza contractului de arendă sau locaţiune, dar şi în baza unui contract de comodat.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Recomandăm următoarea redacţie a art.2 lit.(d): "darea în locaţiune, comodat sau arendă a bunurilor imobile proprietate publică a unităţilpor administrativ teritoriale".

7

4

ali.2 lit. (f) construcţiile cu un grad de executare de 50% şi mai mult, rămase nefinalizate mai mult de 3 ani după începutul lucrărilor de construcţie

Din conţiunutl prevederii nu poate fi stabilit cine şi din ce mijloace va stabili gradul de finalizare a construcţiei. Mai mult, construirea unei clădiri poate dura un termen ce depăşeşte 3 ani, deoarece legea (este vorba de Legea privind autorizarea executării lucrărilor de construcţie nr.163 din 09.07.2010, art.15) nu stabileşte termene privind executarea lucrărilor de construire.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă revizuirea articolului.

8

4

alin.(3) Informaţia prezentată urmează să conţină date despre proprietar sau beneficiar şi datele necesare identificării bunului imobil.

Această prevedere are un conţinut incert care poate fi interpretat incorect. Urmează să se indice ce fel de date despre proprietar trebuie prezentate şi care sunt datele necesare identificării bunului. La fel cuvântul "beneficiar" nu este cel mai potrivit pentru a indica un titular de drept real.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Potrivit obiecţiei.

9

5

Articolul în întregime

Proprietarul bunului imobil sau titularul altui drept real nesilit de nimeni, pe riscul propriu, va stabili dacă va înregistra sau nu va înregistra dreptul său asupra bunului imobil. La art.5, lit.b), menţionăm despre existenţa prevederilor Codului civil care obligă titularul de drept să înregistreze dreptul de arendă sau locaţiune. Totodată, prevederile Codului civil stipulează că, nerespectarea acestei reguli are ca efect inopozabilitatea contractului faţă de terţ, dar nu şi nulitatea acestuia .În concluzie titularul este în drept să nu înregistreze drepturile de posesie şi folosinţă dobândite în baza contractului de locaţiune arendă sau comodat.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Potrivit obiecţiei.

10

6

alin.(2) Pentru colectarea informaţiei depline necesară pentru actualizarea datelor cadastrale.... Volumul informaţiei necesare de colectat şi procedura de colectare se stabileşte de Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru.

Este necesar a indica expres prin ce act Agenţia va stabili volumul şi procedura de colectare, precum şi în baza căror criterii va fi stabilit volumul informaţiei necesare.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea articolului.

11

7

Denumirea articolului "Actualizarea obligatorie a datelor cadastrale la cererea titularilor de drept"

Denumirea articolului este confuză deoarece din conţinut rezultă că actualizarea datelor cadastrale se face la cererea titularilor de drept (un drept) ceea ce prezumă că titularii vor depune cerere doar dacă doresc să facă acest lucru. Totodată în denumirea articolului regăsim sintagma "actualizarea obligatorie".

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Se recomandă următoarea denumire: "Actualizarea obligatorie a datelor cadastrale".

12

7

alin.2 lit. (a) şi (b).

Termenele de 3 şi 5 ani nu sunt justificate.Totodată, nu există vre-un act normativ care să clasifice încăperile în încăperi cu destinaţie comercială şi de productie. A se vedea în acest sens şi Instrucţiunea cu privire la înregistrarea bunurilor imobile şi drepturilor asupra lor, aprobată prin ordinul Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru, nr.112 din 22.06.2005 care stabileşte 14 moduri de folosinţă a terenurilor, 29 moduri de folosinţă a construcţiilor şi 2 moduri de folosinţă a încăperilor izolate.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Se recomandă revizuirea articolului

13

8

Lucrările de efectuare ....sau a altor titulari de drept.

Din conţinutul proiectului nu poate fi stabilit care, totuşi, sunt lucrările de actualizare, în ce termen urmează a fi executate şi care este preţul acestor lucrări. Putem admite situaţia că proprietarul unui bun imobil care doreşte în mod de urgenţă să înstrăineze bunul este nevoit să aştepte (teremen nedeterminat) efectuarea lucrărilor de actualizare - circumstanţă care ar putea prejudicia proprietarul.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Se recomandă revizuirea articolului cu indicarea lucrărilor, teremenelor şi tarifelor.

14

9

Articolul în întregime.

Sancţiunile trebuie indicate expres, cu atât mai mult că nici unul din codurile indicate în articol nu prevăd sancţiuni pentru ne-oferirea informaţiei, necesare actualizării bunurilor imobile.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă

Se recomandă revizuirea articolului.

15

10

În termen de 6 luni....este situat bunul imobil

Contravine prevederilor Codului civil care nu obligă dobânditorul să înregistreze dreptul său de proprietate.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Excluderea acestei prevederi.

16

10

La trecerea ...

Din punct de vedere al limbii române, este mai corectă expresia "la expirarea" şi nu "la trecerea". Cât priveşte impozitarea, bunurile oricum urmează a fi estimate indiferent de faptul daca dreptul de proprietate a fost sau nu înregistrat.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Potrivit obiecţiei.

17

10

alineatele (3) şi (4) în întregime.

Prevederile sînt de prisos, deoarece procedura recepţionării garajelor nu are nici o conexiune cu monitoringul bunurilor imobile.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Se recomandă excluderea alineatelor (3) şi (4).





Concluzii

1. Nu este clară necesitatea elaborării uni act normativ separat, deoarece reglementările propuse pot fi incluse în Legea cadastrului bunurilor imobile într-un capitol separat.
2. Proiectul nu prevede toate aspectele organizatorice (inclusiv cele financiare) ale monitoringului bunurilor imobile.
3. În privinţa monitoringului bunurilor imobile, urmează a revedea oportunitatea includerii unor sancţiuni pentru nerespectarea prevederilor legale în acest sens.
4. Este incorectă obligarea proprietarilor să suporte careva cheltuieli referitoare la înregistrarea modificărilor operate la bunurile imobile pentru ulterioara stabilire a unei noi valori, în scopul impozitării. În opinia noastră, această sarcină urmează să revină organelor abilitate (oficiile cadastrale şi inspectoratele fiscale).
5. Cât priveşte înregistrarea sau neînregistrarea drepturilor reale în registrul bunurilor imobile menţionăm că, potrivit prevederilor Codului civil, dreptul de proprietate asupra bunului imobil se dobândeşte din momentul înregistrării acestuia (cu excepţia cazurilor prevăzute la art.37/1 din Legea cadastrului bunurilor imobile. Astfel, riscul neînregistrării este suportat de către potenţialul proprietar. Cât priveşte alte drepturi reale asupra bunului imobil (spre exemplu: dreptul de posesie şi folosinţă în cazul locaţiunii) şi acestea urmează a fi înregistrate, menţionăm însă că neînregistrarea nu influenţează valabilitatea dreptului, însă doar opozabilitatea acestuia. Totodată, suntem de acord cu autorul proiectului că urmează a fi înregistrate toate drepturile reale asupra bunului imobile (izvorîte atît din contracte translative de proprietate cum ar fi vânzarea-cumpărarea, donația, rentă viageră, înstrăinarea cu condiţia întreţinerii pe viaţă, cît şi din contracte translative de posesie şi folosinţă cum ar fi locaţiunea, arenda şi comodatul. La fel, urmează a fi actualizate şi datele referitoare la modificările operate la bunurile imobile (reconstruirea acestora), însă obligarea titularilor se efectueze aceste înregistrări trebuie făcută fie prin modificarea/completarea Codului civil, fie prin modificarea/completarea Legii cadastrului bunurilor imobile. Însă atît înregistrarea drepturilor, cît şi actualizarea modificărilor trebuie făcută nu pentru stabilirea valorii bunurilor în scopul impozitării, dar pentru a asigura existenţa unei informaţii complexe şi veridice privind bunurile şi drepturile asupra lor. Suplimentar, actualizarea acestei informaţii ar permite şi evaluarea obiectivă a bunurilor în scopul impozitării.
6. Cît priveşte proiectul propriu zis. În opinia CAPC, acest proiect nu trebuie adoptat, deoarece ar fi mai corectă operarea modificărilor şi completărilor în Legea cadastrului bunurilor imobile cu includerea unui nou capitol privind monitoringul bunurilor imobile cu condiţia că prevederile proiectului vor fi revizuite ţinîndu-se cont de recomandările propuse.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei