Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

06 Decembrie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la reutilizarea informațiilor din sectorul public

(înregistrat în Parlament cu numărul 1902 din 24 August 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la reutilizarea informațiilor din sectorul public.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Tehnologiilor Informaţionale şi Comunicaţiilor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege ordinară, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Reieşind din art. 2 alin. (2) din proiect, scopul proiectului de lege constă în facilitarea reutilizării documentelor aflate în posesia autorităţilor şi instituţiilor publice pe care acestea din urmă le-au creat în cadrul activităţii publice proprii şi care pot fi ulterior utilizate în scopuri comerciale sau necomerciale.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art. 20 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001 (în continuare - Legea nr. 780/2001), Nota informativă trebuie să includă:
- condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
- principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
- referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
- fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
- actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.
Autorul proiectului menţionează condiţiile care au impus promovarea proiectului: anumite documente de politici şi necesitatea racordării cadrului legal naţional la prevederile Directivei 2003/98/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 17 noiembrie 2003 privind reutilizarea informaţiilor din sectorul public, la cel din urmă act fiind făcute şi referinţe în cuprinsul proiectului.
Autorul încearcă să analizeze principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, fără, însă, o analiză fundamentală a inovaţiilor legislative propuse, a efectului social şi economic al proiectului. Nota informativă nu conţine nici fundamentarea economico-financiară, nici actul de analiză a impactului de reglementare.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Reieşind din preambul, proiectul creează cadrul necesar aplicării prevederilor Directivei 2003/98/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 17 noiembrie 2003 privind reutilizarea informaţiilor din sectorul public. Proiectul este conform directivei, în buna parte, reproducînd prevederile actului internaţional.


7. Fundamentarea economico-financiară. În conformitate cu art. 20 lit. d) din Legea nr. 780/2001, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură, nota informativă trebuie să conţină şi o fundamentare economico-financiară. Potrivit autorului, implementarea proiectului nu implică cheltuieli suplimentare, deşi mai multe prevederi din proiect se referă la funcţionarea portalului guvernamental unic de date deschise, autorităţile şi instituţiile publice avînd obligaţia să publice documentele disponibile pentru reutilizare pe portal, să nominalizeze persoane responsabile de elaborarea de liste şi directoare cu documente destinate reutilizării, precum şi de plasarea acestora pe site-ul autorităţii sau instituţiei publice şi portalul unic. Astfel, în opinia noastră, autorul ar fi trebuit să fundamenteze proiectul şi din punct de vedere economico-financiar, pentru a ne încredinţa că cheltuielile aferente implementării proiectului, inclusiv – resurse umane, vor fi acoperite. În aceeaşi ordine de idei, ţinem să menţionăm, că nota informativă trebuia să conţină şi analiza impactului de reglementare, prevederile din proiect avînd potenţial impact şi asupra activităţii de întreprinzător.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. La general, prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, motiv pentru care îl apreciem ca compatibil cu prevedrile legislaţiei naţionale. Totuşi reţinem unele obiecţii în acest sens, care sînt expuse în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În conformitate cu art. 19 din Legea nr. 780/2001, textul proiectului de act legislativ se elaborează în limba de stat, cu respectarea următoarelor reguli:
- fraza se construieşte conform normelor gramaticale, astfel încît să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeleasă uşor de orice subiect interesat;
- într-o frază este exprimată o singură idee;
- se utilizează termeni adecvaţi, compatibili cu cei utilizaţi în legislaţia comunitară ori similari lor, şi de o largă circulaţie;
- noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv;
- terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare;
- se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia;
- neologismele se folosesc numai dacă sunt de largă circulaţie;
- se evită folosirea regionalismelor, a cuvintelor şi expresiilor nefuncţionale, idiomatice, neutilizabile şi/sau cu sens ambiguu;
- se evită tautologiile juridice;
- se respectă cu stricteţe regulile de ortografie şi punctuaţie.
Proiectul necesită o redactare esenţială prin prisma exigenţelor tehnicii legislative. Cele mai esenţiale obiecţii în acest sens sunt incluse în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Mai multe prevederi din proiect ţin de activitatea autorităţilor şi instituţiilor publice. În special, ne referim la capitolul II, Condiţiile generale de reutilizare. Anumite prevederi sunt defectuoase, proiectul fiind lacunar în ce priveşte procedurile administrative aferente reutilizării informaţiilor din sectorul public. Obiecţiile în acest sens se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Preambul

Potrivit textului proiectului.

în condiţiile art. 26 din Legea nr. 780/2001, preambulul trebuie să expună finalităţile urmărite de Parlament prin adoptarea actului legislativ, raţiunea adoptării, motivaţia social-politică, economică sau de altă natură a actului. Preambulul poate însoţi actul legislativ de o importanţă majoră. El nu are putere juridică şi nu face parte din conţinutul normativ al actului. În redacţia propusă de proiect, preambulul defineşte scopul reglementării, scop regăsit şi în art. 2 alin. (2) din proiect, motiv pentru care ar fi mai potrivită includerea textului din preambul în articolul nominalizat.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Potrivi obiecţiei.

2

Clauza de adoptare

Potrivit textului proiectului.

În conformitate cu art. 27 din Legea nr. 780/2001, clauza de adoptare stabileşte temeiul legal de adoptare a actului legislativ şi categoria lui. Clauza de adoptare este obligatorie pentru toate actele legislative. În condiţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 780/2001, clauza de adoptare trebuie să urmeze preambulul. Textul din proiect, în acest sens, nu respectă ordinea elementelor constitutive ale actului legislativ prescrisă de lege.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

A expune textul în ordinea prescrisă de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 780/2001.

3

Art. 1 alin. (2)

Potrivit textului proiectului.

Menţinem obiecţia şi recomandarea expusă referitor la preambul. Totodată, norma este confuză în partea ce ţine de scopurile comerciale ale autorităţii publice. Făcînd distincţia între autoritate publică şi instituţie publică, menţionăm, că, în sensul art. 58 din Codul civil, autorităţile publice sînt persoane juridice de drept public create cu scop nelucrativ (necomercial). Reţinem această obiecţie pentru întreg cuprins al proiectului.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

De reexaminat prevederile potrivit obiecţiilor.

4

Art. 2 alin. (2)

Potrivit textului proiectului.

Textul proiectului de act legislativ trebuie să corespundă regulilor, ce ţin de limbaj, ortografie şi punctuaţie, stabilite de art. 19 din Legea nr. 780/2001. În sensul lit. h) din articolul precitat, urmează să se evite autologiile juridice.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

De exclus sintagma "ratificate de Republica Moldova".

5

Art. 3

Potrivit textului proiectului.

De redactat conţinutul, reieşind din exigenţele tehnicii legislative în ce priveşte limbajul şi expresia juridică. La alin. (1) - de substituit sintagma "trebuie să devină" cu sintagma "sînt", altfel norma poartă un caracter declarativ şi nu unul dispozitiv. Aceeaşi obiecţie şi recomandare reţinem şi pentru sintagmele "trebuie să publice", precum şi pentru sintagmele "vor elabora şi vor publica", "vor gelega" din cuprinsul art. 7. Verbele, de regulă, se expun la timpul prezent. Reţinem acest lucru pentru întreg conţinut al proiectului. La alin. (2) - de substituit sintagma "Nu intră sub incidenţa prezentei legi" cu sintagma "Prezenta lege nu se aplică", expunînd la cazul potrivit şi conţinutul literelor din alineat. La lit. e) - de exclus prevederile, documentele cu acces limitat încadrîndu-se în categoria documentelor specificate la lit. d). La alin. (3) - de redactat prevederile astfel, încît să fie clar că legea se aplică doar în măsura în care nu contravine legislaţiei ce ţine de protecţia datelor cu caracter personal.

Coruptibilitate
Prevederi declarative. Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

De redactat potrivit obiecţiilor.

6

Art. 4

Potrivit textului proiectului.

În titlu - de substituit sintagma "Definiţii de bază" cu sintagma "Noţiuni generale". În conformitate cu art. 18 alineatele (2) şi (3) din Legea nr. 780/2001, proiectul de act legislativ poate conţine definiţia termenilor juridici, tehnici, economici şi a altor termeni speciali de circulaţie restrînsă. În cazul în care proiectul de act legislativ cuprinde prevederi din legislaţia în vigoare, acestea, de regulă, nu se reproduc, dar se face trimitere la ele. De redactat prevederile în acest sens.

Coruptibilitate
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Potrivit obiecţiilor.

7

Art. 8

Potrivit textului proiectului.

Norme confuze. Legea naţională civilă nu operează cu noţiunea de "contract de exclusivitate". La alin. (4) - de substituit sintagma "rar" cu sintagma "puţin".

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

De redactat normele prin prisma legii naţionale civile. Potrivit obiecţiei.

8

Art. 9

Potrivit textului proiectului.

Lipsesc prevederi care ar reglementa importante aspecte ale unor eventuale proceduri administrative: cine emite autorizaţia, termenul pentru care se eliberează autorizaţia, etc. etc.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea

De inclus prevederi în sensul obiecţiei formulate.

9

Art. 10

Potrivit textului proiectului.

Proiectul de lege nejustificat delegează Guvernului modul de stabilire a taxelor, acest mod fiind necesar să fie prescris de lege.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă

De inclus în proiect prevederi care ar reglementa modul de stabilire a taxelor.

10

Art. 11 alineatele (2) şi (3)

Potrivit textului.

Norme de prisos, acestea fiind incluse în conţinutul proiectului, devin opozabile subiecţilor vizaţi din momentul intrării în vigoare a legii.

Coruptibilitate
Norme inoportune.

Excluderea prevederilor.





Concluzii

Proiectul de Lege cu privire la reutilizarea informaţiilor din sectorul public este elaborat în scopul facilitării reutilizării documentelor aflate în posesia autorităţilor şi instituţiilor publice pe care acestea din urmă le-au creat în cadrul activităţii publice proprii şi care pot fi ulterior utilizate în scopuri comerciale sau necomerciale.
Potrivit autorului, proiectul creează cadrul necesar aplicării prevederilor Directivei 2003/98/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 17 noiembrie 2003 privind reutilizarea informaţiilor din sectorul public.
În opinia noastră, armonizarea cadrului naţional cu reglementările comunitare presupune mai mult decît o simplă reproducere a textului directivei.
Normele naţionale trebuie să fie suficient de clare şi concrete, fapt ce va asigura implementarea legii.
În acest sens proiectul necesită o revizuire esenţială.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei