Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

19 Noiembrie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind transportul naval intern al Republicii Moldova

(înregistrat în Parlament cu numărul 1894 din 21 August 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind transportul naval intern al Republicii Moldova.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Transportului şi Infrastructurii Drumurilor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Proiectul de lege a fost plasat pe site-ul Parlamentului. Toate persoanele interesate au avut posibilitatea să-şi expună opinia vis-a-vis de proiect. Considerăm, că în acest fel a fost respectată transparenţa decizională.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, scopul proiectului de lege este îmbunătăţirea cadrului legal din domeniul transportului naval intern, ajustarea acestuia la acordurile bilaterale şi internaţionale la care Republica Moldova este parte, reglementarea activităţii comerciale a agenţilor economici din Republica Moldova şi din străinătate, care exploatează mijloacele de transport naval, precum şi asigurarea securităţii navigaţiei în exploatarea acestuia pe căile navigabile interne ale Republicii Moldova.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul a fost plasat şi menţinut pe site-ul Parlamentului o perioadă de timp suficientă, care a permis oricărei persoane interesate să-şi expună opinia.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect enunţă de o manieră generală şi expeditivă două argumente în sprijinul promovării proiectului:

1. necesitatea ralierii legislaţiei RM la acordurile bilaterale încheiate de Guvernul Republicii Moldova cu statele învecinate cu privire la navigaţia pe căile navigabile interioare şi la tratatele internaţionale parte a cărora este Republica Moldova;

2. lipsa legislaţiei de specialitate întrucît, pînă în prezent, acest domeniu este reglementat de un Regulament al transportului naval intern al URSS din 1955.

Reieşind din importanţa proiectului de lege şi impactul social, economic, ecologic şi transfrontalier al actului normativ expertizat, în conformitate cu prevederile art. 22 din Legea privind actele legislative, era obligatoriu de efectuat o expertiză juridică, economică, financiară, ecologică, inclusiv în ce priveşte compatibilitatea cu legislaţia comunitară. Aceasta era necesar pentru asigurarea concordanţei proiectului cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, precum şi la coordonarea lui cu legislaţia în vigoare şi cu legislaţia comunitară, asigurarea concordanţei proiectului cu principiile economiei de piaţă stabilite de legislaţia comunitară evidenţierea aspectelor pozitive şi negative ale proiectului privind asigurarea reformelor, relevarea avantajelor economice şi de altă natură, semnalarea deficienţelor economice şi prognozarea consecinţelor economice negative, evaluarea cheltuielilor financiare pentru realizarea noilor reglementări.

Este inexplicabil faptul de ce autorul nu a efectuat expertiza ecologică a proiectului, avînd în vedere obligaţiunile pe care şi le-a asumat Republica Moldova prin tratatele şi acordurile internaţionale în domeniul ecologic şi naval la care a aderat (Convenţia privind protecţia şi utilizarea cursurilor de apă transfrontiere şi a lacurilor internaţionale din 17.03.1992, Convenţia privind evaluarea impactului asupra mediului înconjurător în zonele transfrontiere etc.) şi la care se planifică aderarea (ex. Acordul între Guvernul Republicii Moldova şi Guvernul Ucrainei privind colaborarea în domeniul protecţiei şi dezvoltării durabile a bazinului rîului Nistru). În acest context dorim să menţionăm că coordonarea proiectului cu legislaţia ecologică în vigoare şi cu reglementările în materia respectivă ale legislaţiei comunitare, asigurarea ocrotirii sănătăţii omului şi protecţia mediului înconjurător, prognozarea consecinţelor ecologice şi modul de remediere a acestora era o acţiune obligatorie.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Contrar dispoziţiilor lit. c) a articolului 20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă la proiect nu conţine referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.


9. Fundamentarea economico-financiară. Contrar prevederilor lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă nu conţine informaţii privind fundamentarea economico-financiară, deşi realizarea noilor reglementări, necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul fiind aplicabil întreprinzătorilor, fundamentarea proiectului trebuia să conţină şi actul de analiză a impactului de reglementare, care, însă, lipseşte.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului legii, în lipsa specificării în nota de fundamentare a informaţiei privind evidenţierea efectului social, economic şi de altă natură în urma aplicării prevederilor prevăzute de proiect, prognozării consecinţelor financiare, ecologice ale proiectului etc.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.

Totuşi, estimăm că proiectul ar putea cauza prejudicii indirecte societăţii, în special, dreptului la un mediu înconjurător sănătos. De exemplu, proiectul Legii nu soluţionează problema protejării faunei şi florei acvatice şi a zonelor limitrofe în cazurile lucrărilor de amenjare şi întreţinere a şenalului navigabil (de ce nu a fost stabilită obligativitatea extragerii nerambursabile a nisipului, pietrişului, prundişului?).


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului necesită a fi corelate cu normele Codului civil.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect, în general, sînt suficient de clare şi respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. Totuşi, în proiect sînt utilizate unele noţiuni-neologisme, care nu au fost definite. Totodată, trebuie să semnalăm faptul că proiectul abundă în norme de trimitere (de exemplu, art. 9, 11, 13, 16, 19, 21, 25 etc.)


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul de lege stabileşte atribuţii ale unor autorităţi publice (art. 3, 31, 32), fără a clarifica dacă este vorba de instituţii noi sau investirea instutuţiilor existente cu atribuţii noi: nu este clar care este organul central din domeniul transportului - organul central de specialitate şi organul de specialitate (art.3)? care sînt alte organe executive (art.3)? ce fel de instituţie este inspectorul de navigaţie (art.31)? care sînt organele de supraveghere tehnică şi clasificare (art.32, alin.(2))?

Considerăm, că în această redacţie, proiectul legii, pe parcursul implementării, este de natură a genera multiple abuzuri.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.2

navă – mijloc plutitor, cu sau fără propulsie, folosit în scop de navigaţie, inclusiv navele de tip rîu-mare, bacurile, dragele, macaralele plutitoare şi alte construcţii similare;

navă de navigaţie mixtă (de tip rîu-mare) – navă care, conform proprietăţilor sale tehnice, este potrivită şi, în ordinea corespunzătoare, admisă spre exploatare în scopuri de navigaţie pe căile maritime şi pe căile navigabile interne;

Proiectul legii utilizează noţiuni diferite pentru desemnarea aceluiaşi obiect.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Utilizarea unei terminologii constante şi uniforme în tot cuprinsul proiectului.

2

art.2

lucrări de amenajare a şenalului navigabil – lucrări de adîncire, îndreptare, dragare, curăţare, explorare a albiei, precum şi alte lucrări de amenajare şi întreţinere a utilajului de navigaţie pe căile navigabile interne;

lucrări de menţinere a şenalului navigabil – lucrări operative, efectuate pe căile navigabile interne în baza avizului organului central de specialitate în domeniul transportului naval, avînd ca scop eliminarea circumstanţelor ce creează obstacole pentru navigaţie sau prezintă pericol pentru navigaţia în siguranţă, supravegherea efectuării lucrărilor de menţinere a şenalului navigabil se efectuează în baza unui regulament aprobat de organul central de specialitate în domeniul transporturilor şi autoritatea centrală de mediu

Ambele noţiuni comportă acelaşi sens, întrucît lucrările de amenajare sînt lucrările de menţinere (se pare că alte lucrări nu mai există). Aceasta înseamnă că, de fiecare dată, vor fi efectuate doar lucrărui de "amenajare" şi nu de "menţinere", deoarece aceasta face posibilă evitarea obţinerii avizului organului de specialitate în domeniul transportului naval. În plus, autorii proiectului de Lege au ignorat necesitatea implicării autorităţilor din domeniul mediului.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Revizuirea conceptuală a definiţiilor (uniformizarea cerinţelor pentru ficare tip de activitate). Stabilirea necesităţii consultării/avizului organelor de mediu.

3

art.3 alin.(1)

(1) Reglementarea de stat în domeniul transportului naval intern se efectuează de către organul central de specialitate în domeniul transporturilor prin intermediul organului de specialitate în domeniul transportului naval, precum şi de alte organe executive, în limitele competenţei lor.

Nu este indicată concret denumirea organelor respective.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Indicarea pe parcursul textului proiectului de lege a denumirii organelor respective.

4

art.3 alin (3)

(3) Organul de specialitate în domeniul transportului naval efectuează controlul asupra respectării legislaţiei Republicii Moldova în domeniul transportului naval, protecţiei vieţilor omeneşti pe căile navigabile interne, brevetării efectivului de comandă al navei, securităţii instalaţiilor hidrotehnice portuare şi de navigaţie, stării căilor navigabile interne, asigurării securităţii ecologice la exploatarea navelor, înregistrării navelor şi drepturilor asupra acestora, precum şi serviciului de pilotaj.

Nu este clar care este acest organ de specialitate în domeniul transportului naval? Este vorba de crearea unui nou organ?

Coruptibilitate
Lacune de drept

Indicarea denumirii organului respectiv.

5

Art.4

Articolul 4. Tarifele în cadrul transportului naval intern (navlul)

(1) Tipurile, cuantumul şi modalitatea aplicării tarifelor pentru lucrările şi serviciile în cadrul transportului naval intern se stabilesc de Guvern şi legislaţia din domeniul transportului naval.

(2) Navlul pentru transportarea încărcăturilor, pasagerilor, bagajelor, precum şi remorcarea navelor şi altor obiecte plutitoare se stabileşte de operatorul de transport.

Consideram că alin. (1) vine în contradicţie cu alin. (2). Potrivit alin. (1), Guvernul este autoritatea care va stabili tipurile, cuantumul şi modalitatea aplicării tarifelor pentru serviciile de transporate a pasagerilor, încărcăturilor etc. În aceste condiţii nu este clar ce plăţi şi pentru care servicii vor fi stabilite de operatorul de transport.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii paralele

Revizuirea conceptuală a textului articolului şi indicarea clară a cuantumului şi a listei de servicii din domeniul transportului naval, care se stabilesc de Guvernul.

6

Art.6 alin (3)

În cazurile în care este necesară asigurarea securităţii navigaţiei, lucrările de întreţinere a căilor navigabile interne şi a construcţiilor hidrotehnice navale se realizează în baza regulamentului aprobat de organul central de specialitate în domeniul transportului naval şi autoritatea centrală de mediu.

Nu este clar care sunt lucrări de întreţinere a căilor navigabile interne şi a construcţiilor hidrotehnice navale. În art.2 "Noţiuni generale" din proiectul de act normativ expertizat nu este dată definirea lucrărilor de întreţinere a căilor navigabile interne şi a construcţiilor hidrotehnice navale. Totodată, proiectul nu stabileşte care sunt cazurile în care este necesară asigurarea securităţii navigaţiei. Acest fapt va duce la abuzuri din partea participanţilor la raporturile juridice din domeniu, în special cel legat de adîncire, dragare, curăţare, exploatare a albiei.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Revizuirea conceptuală a textului. Delimitarea clară dintre lucrările de amenajare şi cele de întreţinere.

7

Art.12 alin.(2)

(2) Dreptul de proprietate asupra navei, asupra unei cote din navă, sau asupra unei nave în construcţie pe teritoriul Republicii Moldova apare în momentul înregistrării acesteia în Registrul de stat al navelor sau în Catalogul naval.

Care este diferenţa dintre Registrul de stat al navelor şi Catalogul naval. Ar fi cazul ca această Lege să clarifice situaţia, chiar dacă Codul navigaţiei maritime comerciale al RM nu este explicit în această materie.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Clarificarea noţiunilor respective.

8

Art.14 alin.3

(3) Navele de navigaţie mixtă de tip rîu – mare, care navighează şi în zone maritime, se înregistrează în Registrul de stat al navelor, portul de înregistrare fiind cel maritim.

Urmează a fi utilizată o terminologie uniformă

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Norma respectivă urmează a fi corelată cu art.2

9

art.16 alin.(7)

(7) Armatorul este obligat să informeze organul care efectuează înregistrarea de stat a navelor despre orice modificare a datelor care necesită a fi introduse în Registrul de stat al navelor, în termen de două săptămîni de la data apariţiei datelor modificate.

Nu este clar, care sînt modificările respective? Acestea urmează a fi enumerate exhaustiv, deoarece art.19 din proiect stabileşte răspunderea contravenţională.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii

Stabilirea unei liste exhaustive a modificărilor care trebuie întroduse în registru.

10

art.16, alin.(8)

(8) Organul care efectuează înregistrarea de stat a navelor este în drept să refuze înregistrarea de stat în cazurile în care:

Norma oferă discreţie autorităţii de a decide înregistrarea sau refuzul de înregistrare.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Excluderea sintagmei "este în drept". Utilizarea sintagmei "va refuza"

11

Art.30 alin.(2)

(2) Căpitanul navei poartă responsabilitate materială, în conformitate cu legislaţia administrativă şi civilă a Republicii Moldova, pentru încălcările comise în exercitarea de către acesta a prevederilor alineatului (1) din prezentul articol.

Nu este clar ce înţeleg autorii proiectului prin legislaţie administrativă?

Coruptibilitate
Lacune de drept

Utlizarea termenului de răspundere contravenţională. Aceeaşi recomandare este valabilă şi pentru art.31 alin.(1) lit.d)

12

Art.31 alin.(7)

(7) Inspectorii de navigaţie civilă sînt în drept să efectueze examinarea navelor şi altor obiecte plutitoare şi a construcţiilor situate pe căile navigabile interne, să reţină nave şi alte obiecte plutitoare care nu corespund cerinţelor privind asigurarea securităţii navigaţiei, să suspende şi să interzică circulaţia navelor şi altor obiecte plutitoare în cazul unui pericol pentru siguranţa navigaţiei.

Inspectorii de navigaţie, aparent, constituie o instituţie nouă. Nu este clar statutul acestora, funcţiile, subordonarea etc.?

Coruptibilitate
Lacune de drept
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Clarificarea situaţiei privind statutul inspectorilor de navigaţie.

13

Art.32 alin.(2) şi alin.(3)

(2) Supravegherea tehnică a navelor de agrement cu vele, indiferent de prezenţa şi puterea motoarelor principale şi tonajul lor, a altor nave de agrement şi sportive (cu excepţia celor cu vele), indiferent de numărul persoanelor de la bord, inclusiv a celor sportive şi de agrement cu puterea motoarelor principale de cel puţin 55 kW, a navelor sportive şi de agrement nepropulsate cu tonajul de cel puţin 80 de unităţi, se efectuează de către organele de supraveghere tehnică şi clasificare din Republica Moldova.

(3) Supravegherea tehnică a navelor neindicate în alineatele (1) şi (2) din prezentul articol se efectuează de alte organizaţii de stat, împuternicite de Guvern.

Nu este clar care sînt aceste organe şi atribuţiile acestora.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea

Indicarea coincretă a denumirii organelor şi a atribuţiilor acestora în cazul în care acestea se crează prin prezentul proiect.

14

art.57 alin.(7)

(7) La încheierea contractului de subnavlosire, subiectul care transmite nava dobîndeşte drepturile şi obligaţiile prevăzute de legislaţia civilă a Republicii Moldova şi din domeniul transportului naval pentru navlositor, în raport cu subiectul căruia se transmite nava în sublocaţiune, dar îşi păstrează drepturile şi obligaţiile prevăzute de legislaţia în vigoare şi de contractul de navlosire, în raport cu persoana de la care a fost preluată nava în temeiul contractului de navlosire sau subnavlosire.

Sînt utilizaţi termeni diferiţi pentru unul şi acelaşi obiect.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Utilizarea termenului de subnavlosire.

15

Art.114 alin.(2)

(2) Încărcătura, bagajele sau obiectul remorcat se consideră a fi pierdute dacă nu sosesc în portul de destinaţie în termen de 30 de zile după încheierea termenului de livrare, iar costul respectivelor încărcături, bagaje sau obiecte remorcate trebuie să fie restituit în mărimea prevăzută de articolul 117 din prezenta lege. Dacă însă încărcătura, bagajele sau obiectul remorcat au sosit după termenul indicat, destinatarul încărcăturii, a bagajelor sau a obiectului remorcat pot să le primească la restituirea sumei anterior primite de la transportator pentru pierderea încărcăturii, a bagajelor sau a obiectului remorcat.

Această trimitere la art.117 este eronată, deoarece art.117 nu stabileşte mărimea despăgubirilor pentru bagajele pierdute.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Trimiterea urmează a fi făcută, mai degrabă, la art.116.

16

art.152

Articolul 152. Dispaşa şi dispaşorii La cererea persoanelor interesate, avaria comună se stabileşte şi calculul distribuirii (dispaşa) se întocmesc de persoane care au cunoştinţe şi experienţă în domeniul transportului naval intern (dispaşor).

Acest termen a fost preluat din Codul navigaţiei maritime comerciale al RM şi se referă la domeniul maritim.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Definirea şi uniformizarea termenilor.

17

art.158 alin.(1)

(1) Pînă la înaintarea reclamaţiilor în legătură cu transportul pasagerilor, bagajelor şi a încărcăturilor către transportator, sau reclamaţiile înaintate către remorcher pentru transportul obiectului transportat, este obligatorie înaintarea pretenţiilor faţă de transportator sau remorcher.

Nu este clar care este diferenţa dintre reclamaţie şi pretenţie? De ce este necesară înaintarea pretenţiilor, înaintea reclamaţiilor?

Coruptibilitate
Lacune de drept

Revizuirea normei

18

art.158 alin.(4)

Termenele stabilite în această normă nu sînt în concordanţă cu art.1021 din Codul civil.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Ajustarea art.158 alin.(4) la prevederile art.1021 Cod civil.

19

art.161

Teremenele stabilite în această normă nu sînt în concordanţă cu art 268 şi.1021 din Codul civil.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Ajustarea art.161 la prevederile Codului civil.





Concluzii

Autor al proiectul de Lege privind transportul naval intern al RM este Ministerul Transportului şi Infrastructurii Drumurilor.

Potrivit notei informative, scopul proiectului de lege este îmbunătăţirea cadrului legal din domeniul transportului naval intern, ajustarea legislaţiei RM la acordurile bilaterale şi internaţionale la care Republica Moldova este parte, reglementarea activităţii comerciale a agenţilor economici din Republica Moldova şi din străinătate, care exploatează mijloacele de transport naval, precum şi asigurarea securităţii navigaţiei în exploatarea acestuia pe căile navigabile interne ale Republicii Moldova.

Nota informativă:
1. Nu conţine o justificare suficientă pentru promovarea proiectului de Lege;
2. Nu conţine referinţe la standardele internaţionale şi legislaţia comunitară;
3. Nu conţine fundamentarea economico-financiară şi analiza impactului de reglementare;
4. Nu conţine o expertiză ecologică al impactului transfrontalier al proiectului de lege asupra mediului. Autorii nu au stabilit soluţii de protecţie a mediului acvatic în cazul lucrărilor de amenajare şi întreţinere a căilor navigabile.

Prevederile proiectului necesită a fi corelate cu prevederile legislaţiei naţionale.

Formulările conţinute în proiect, în general, sînt suficient de clare şi respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. Totuşi, în proiect sînt utilizate unele noţiuni-neologisme, care nu au fost definite. Totodată, trebuie să semnalăm faptul că proiectul abundă în norme de trimitere şi lacune de drept. Totodată, proiectul conţine norme care permit discreţia decizională a autorităţilor, norme care nu determină autorităţile publice responsabile, ceea ce este de natură să genereze acte de corupţie în procesul implementării legii.

În concluzie, proiectul Legii urmează a fi redactat, astfel încît să fie înlăturate elementele de coruptibilitate stabilite.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei