Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

31 Iulie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind actele normative

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Potrivit autorului, "proiectul de Lege privind actele normative îşi propune atingerea următoarelor obiective:
• eliminarea dublelor standarde în ceea ce priveşte procesul de elaborare a actelor normative;
• crearea unui cadru normativ unitar bazat pe principii unice aplicabile procesului elaborării actelor normative indiferent de organul emitent;
• asigurarea principiului transparenţei în procesul decizional;
• evitarea adoptării unor acte normative iraţionale din punct de vedere politic, social, economic, etc;
• asigurarea clarităţii conţinutului actelor normative, care să poată fi accesibil utilizatorilor;
• garantarea colaborării şi participării active a instituţiilor publice în procesul de elaborare a actelor normative."



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiectul Legii privind actele normative conţine o justificare suficientă a promovării proiectului de act legislativ. Astfel, nota informativă conţine:
• numele autorului, precum şi a participanţilor la elaborarea proiectului;
• expunerea problemelor abordate în proiect prin prisma cadrului normativ în vigoare;
• argumentarea necesităţii de reglementare;
• scopul şi obiectivele urmărite prin adoptarea actului normativ;
• prezentarea succintă a concluziilor identificate în raportul de fundamentare a necesităţii de reglementare;
• modul de incorporare a proiectului în sistemul actelor normative în vigoare, actele normative care trebuie elaborate sau modificate.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă conţine referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, analizează experienţa statelor europene în domeniul procesului de creaţie legislativă.


4. Fundamentarea economico-financiară. Nota informativă nu conţine informaţii privind fundamentarea economico-financiară, deşi implementarea acesteia necesită cheltuieli financiare, cum ar fi, de exemplu, onorariile pentru participarea specialiştilor, etc. în procesul de elaborare a actelor normative, eventualele cheltuieli pentru diverse expertize.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Proiectul Legii omite expertiza actelor normative din perspectiva impactului asupra drepturilor omului. Această omisiune trebuie lichidată, întrucît:
1. Există acte normative, care în sine sînt purtătoare de norme, de natură să încalce/nesocotească drepturile omului;
2. Republica Moldova este parte a mai multor convenţii în domeniul drepturilor omului, care, de obicei, impun prezentarea unor rapoarte periodice privind implementarea acestora, iar expertiza proiectelor de legi din perspectiva impactului asupra drepturilor omului, va contribui la implementarea legislativă a acestora;
3. Numărul crescînd de adresări a cetăţenilor RM la CEDO, precum şi numărul impunător de condamnări a statului nostru de către CEDO impune şi adoptarea unor măsuri de prevenţie legislativă.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În general, prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul legii necesită a fi redactat din punct de vedere lingvistic, astfel încît formulările să fie suficient de clare şi concise, iar exprimările să întrunească rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, ortografiei şi punctuaţiei.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. În general, proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.2

d) notă informativă – document anexat la fiecare proiect de act normativ care conţine argumentele privind necesitatea adoptării proiectului;

Definiţia noţiunii de "notă informativă" urmează a fi adaptată la conţinutul notei informative din Anexa la proiectul Legii

Coruptibilitate
Lacune de drept

Revizuirea definiţiei

2

Art.3 alin.(2) lit.d)

d) subordonării actului normativ de nivel superior

Felul în care a fost formulat principiul subordonării actului normativ ierarhic inferior celui superior este confuz.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Alte riscuri
Greşeală de exprimare

Revizuirea conţinutului normei.

3

Art.4 alin.(1)

(1) Actul normativ are caracter statal, obligatoriu, general şi impersonal.

Nu este clar, de ce autorii au renunţat la termenul de "coercitiv", care deja este consacrat în legislaţia RM şi exprimă laconic şi comprehensiv caracterul respectiv.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Completarea textului cu cuvîntul "coercitiv".

4

Art.9 alin.(1)

(1) Legile sînt acte normative adoptate de autoritatea legislativă a statului în temeiul normelor constituţionale, conform procedurii stabilite de Regulamentul Parlamentului, de alte acte normative în vigoare.

În textul normei urmează a fi indicate concret care sînt alte acte normative, care reglementează domeniul respectiv. Avînd în vedere scopul prezentului proiect de Lege, alte acte normative, în principiu, nu ar trebui să mai existe.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Fie excluderea sintagmei, fie indicarea concretă a denumirii actului normativ.

5

Art.14 alin.(2)

(2) Problemele care necesită o reglementare detaliată se elaborează, de regulă, sub formă de proiecte de regulamente, instrucţiuni, statute, reguli, metodologii care urmează a fi aprobate prin hotărîre de Guvern.

Din conţinutul normei rezultă că "problemele se elaborează".

Alte riscuri
Exprimare confuză

Revizuirea redacţiei normei

6

Art.16 alin.(1)

(1) Organele centrale de specialitate ale administraţiei publice, autorităţile publice autonome emit sau adoptă, în condiţiile legii, acte normative departamentale şi alte acte normative (ordine cu caracter normativ, hotărîri, decizii, instrucţiuni, regulamente, reguli etc.).

Denumirea articolului se referă la autorităţile publice centrale şi nu la autorităţile publice autonome.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Înlocuirea cuvîntului "autonome" cu "centrale".

7

Art.25 alin.(1) lit.c)

c) identificarea opţiunilor şi mijloacelor necesare pentru atingerea obiectivului prin analiza impactului financiar, fiscal, administrativ, economic, social, asupra mediului, etc.

Este omisă analiza proiectului de lege din punct de vedere al impactului asupra drepturilor omului.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Completarea textului cu următoarele cuvinte "asupra respectării drepturilor omului".

8

Art.27, alin.(2), lit.f)

f) expertizarea, inclusiv expertiza juridică şi expertiza anticorupţie;

A fost omisă expertiza privind impactul asupra drepturilor omului

Coruptibilitate
Lacune de drept

Se propune următoarea redacţie a normei "f) expertizarea, inclusiv expertiza juridică, expertiza anticorupţie şi expertiza privind impactul asupra drepturilor omului "

9

Art.28 alin.(1)

(1) În scopul elaborării unor proiecte de acte normative complexe şi voluminoase, autorul decide asupra formării unui grup de lucru din experţi şi specialişti în materie din cadrul autorităţilor publice, savanţi de la instituţiile ştiinţifice şi de învăţămînt superior de profil, practicieni în domeniu şi alţi specialişti, precum şi reprezentanţi ai părţilor interesate.

Această sintagmă este inutilă, deoarece "şi alţi specialişti" acoperă reprezentanţii părţilor interesate.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea cuvintelor "precum şi reprezentanţi ai părţilor interesate".

10

Art.28 alin.(6)

(6) Instituţia care elaborează proiectul de act normativ trebuie să asigure din punct de vedere tehnic, organizatoric şi financiar procesul întocmirii proiectului.

Anterior în text a fost utilizat termenul de "autor".

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Greşeală de tehnică legislativă

Alte riscuri
Greşeală de tehnică legislativă

Utilizarea termenului de "autor".

11

Art.28 alin.(7)

(7) Modul de remunerare a serviciilor solicitate în bază de contract este stabilit de autoritatea responsabilă de elaborarea proiectului de act normativ. Anual, în bugetul de stat şi cel al Parlamentului se creează un fond special pentru acoperirea cheltuielilor ce ţin de procesul de elaborare a actelor normative.

Modul de remunerare trebuie reglementat de o manieră uniformă.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii extensive de reglementare

Ar trebui examinată posibilitatea reglementării printr-un document unic.

12

Art.30 alin.(5)

Instituţia competentă să emită actul normativ poate solicita mai multor autorităţi, precum şi unor organizaţii, să elaboreze, pe bază de contract sau de concurs, proiecte de alternativă.

Această sintagmă este inutilă, deorece chiar şi în cazul unui concurs, oricum va fi necesară încheierea unui contract.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea cuvintelor "pe bază de contract sau de concurs,"

13

Art.32 alin.(1) lit.e)

e) prezentarea succintă a concluziilor identificate în raportul de fundamentare , în funcţie de obiectul de reglementare (impactul financiar, fiscal, administrativ, economic, social, asupra mediului, etc.)

Au fost omise concluziile privind impactul asupra respectării drepturilor omului.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Completarea textului cu următoarele cuvinte "asupra respectării drepturilor omului".

14

Art.33 alin. (4)

(4) Proiectul de act normativ cu sigla „UE” conform prevederilor alin. (4) art. 29, se avizează de către toate autorităţile şi instituţiile interesate în regim de prioritate, în particular de către Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene, care se va expune asupra compatibilităţii proiectului cu angajamentele asumate de către RM în relaţiile cu Uniunea Europeană.

În articolul 29 nu există alin. (4). În general, această trimitere pare a fi inutilă.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Excluderea cuvintelor "conform prevederilor alin. (4) art. 29".

15

Art.34 alin.(5)

(5) Proiectele de acte normative marcate cu sigla „UE”, conform prevederilor (4) art. 29 vor fi avizate în regim prioritar, termenul de avizare fiind de 10 zile lucrătoare.

În articolul 29 nu există alin. (4). Se repetă ideea stipualată în art.33 alin.4 de avizare în regim de prioritate.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Excluderea cuvintelor "conform prevederilor (4) art. 29 vor fi avizate în regim prioritar" şi revizuirea normei. Totodată, ar fi oportun de revizuit locul alin.(5) în cadrul art.34. Ar fi mai oportun ca acesta să fie plasat după alineatul (2).

16

Art.36

Este omisă expertiza privind impactul asupra drepturilor omului

Coruptibilitate
Lacune de drept

Propunem completarea art.36 cu un nou alineat, care ar avea următorul conţinut:

"Expertiza privind impactul asupra drepturilor omului este obligatorie pentru toate proiectele de acte normative elaborate de către autorităţile publice centrale şi are menirea de a contribui la:
a) asigurarea corespunderii proiectului cu standardele privind drepturile omului, inclusiv egalitatea gender, naţionale şi internaţionale;
b) prevenirea apariţiei şi/sau evidenţierea elementelor (factorilor) de încălcare/nesocotire a drepturilor omului/egalităţii gender şi diminuarea sau prevenirea posibilelor efecte negative ale acestora;
c) prevenirea condamnării Republicii Moldova de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului."

17

Art.52 alin.(2)

(2) Punctele se expun fără utilizarea cuvîntului "punct" şi se numerotează în continuare de la începutul şi până la sfârşitul actului normativ, punându-se punct după cifra de numerotare.

Nu este indicat cu ce fel de cifre se numerotează punctul

Coruptibilitate
Lacune de drept

Introducerea după cuvîntul "numerotează" a cuvintelor "cu cifre arabe".

18

Art.60 alin.(3)

(3) Propunerile privind modificarea şi completarea actului normativ emis nu pot fi prezentate, de regulă, mai devreme de 6 luni de la emiterea actului.

Termenul de 6 luni este prea scurt şi este de natură a contribui la creşterea inflaţiei legislative. Acest termen trebuie să fie cel puţin egal cu termenul stipulat în art.75 alin.(2).

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate

Excluderea cuvintelor "de regulă". Stabilirea unui termen de cel puţin 2 ani.

19

Secţiunea a 3-a

Necesită a fi examinată oportunitea introducerii unei norme privind controlul legalităţii actelor normative ale autorităţilor publice locale de către Oficiile Teritoriale ale Cancelariei de Stat, ţinînd cont şi de prevederile stabilite în art.18 al.(2)

Coruptibilitate
Lacune de drept

20

Art.73

Articolul nu reglementează aplicarea în spaţiu a actelor normative locale.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Completarea proiectului cu prevederile respective.





Concluzii

În concluzie, scopul principal al proiectului de lege privind actele normative, elaborat de Ministerul Justiţiei, este îmbunătăţirea procesului de creaţie legislativă în vederea asigurării stabilităţii, previzibilităţii şi clarităţii actelor legislative. Totuşi, acest scop ar putea să fie compromis, dacă:
1.Nu va fi introdusă expertiza proiectelor de acte normative din perspectiva impactului asupra drepturilor omului;
2.Nu va fi extins termenul stabilit de art.60 alin.(3) din proiect.

Totodată, trebuie să menţionăm că nota informativă la proiectul de lege:
• conţine o justificare suficientă a promovării proiectului de act legislativ;
• conţine referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, analizează experienţa statelor europene în domeniul procesului de creaţie legislativă;
• nu conţine informaţii privind fundamentarea economico-financiară, deşi implementarea proiectului de Lege necesită cheltuieli financiare.

În opinia CAPC, proiectul de Lege poate fi promovat, ţinînd cont de obiecţiile expuse în prezentul raport.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei