Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

03 August 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind supravegherea video

(înregistrat în Parlament cu numărul 1495 din 29 Iunie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind supravegherea video.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului În conformitate cu nota informativă, scopul proiectului de lege constă în reglementarea instalării şi utilizării mijloacelor de supraveghere video, reglementarea drepturilor şi obligaţiilor persoanelor în procesul instalării şi utilizării mijloacelor de supraveghere video, în vederea asigurării protecţiei drepturilor persoanei fizice la inviolabilitatea vieţii intime, familiale şi private.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conținutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o argumentare suficientă a necesităţii adoptării actului legislativ. În acest sens, autorul descrie principalele prevederi ale proiectului de lege ce se referă la principiile de instalare şi utilizare a mijloacelor de supraveghere video, modul, condiţiile de instalare şi utilizare a acestora, notificarea şi înregistrarea la Centrul pentru protecţia datelor cu caracter personal, procedura de dezvăluire a datelor, organele de control şi răspunderea în cazul încălcării legii. Toate acestea reies din necesitatea protecţiei drepturilor fundamentale ale cetăţenilor, în mod special a dreptului la inviolabilitatea vieţii intime, familiale şi private.
Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice, Guvernului, societăţii civile, autorităţilor administraţiei publice locale pentru formularea recomandărilor, iar, în final avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23 alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative. Însă, din lipsa informaţiilor în nota informativă, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale. Unica menţiune în nota informativă se referă la faptul, că acest proiect de lege a fost elaborat în cadrul unui grup de lucru format din deputaţi şi colaboratori ai Ministerului Justiţiei, Ministerului Afacerilor Interne, Serviciul de Informaţie şi Securitate, Procuraturii Generale, Centrului pentru Protecţia Datelor cu caracter Personal.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Chiar în debutul notei informative autorul subliniază că acest proiect de lege a fost elaborat în vederea creării condiţiilor necesare aplicării paragrafului 14 al Directivei 95/46/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date.
Totodată, în nota informativă se menţionează că acest proiect de lege protejează drepturile fundamentale a persoanelor fizice prevăzute în Convenţia pentru Protecţia Persoanelor Referitor la Prelucrarea Automatizată a datelor cu Caracter Personal.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Reieşind din nota informativă, proiectul de lege în cauză nu va necesita cheltuieli financiare la implementare, însă acestea sînt doar nişte constatări generale, fără nici un suport sau analiză economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice şi proceduri administrative noi vizînd activitatea acestora. În conformitate cu prevederile proiectului de lege, Centrul pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal este investit cu competenţe de control asupra respectării prevederilor viitoarei legi. Totodată, Centrul va fi organul responsabil care va decide înregistrarea operatorilor în Registrul de evidenţă a operatorilor de date cu caracter personal, ceea ce le va permite instalarea, utilizarea mijloacelor de supraveghere video şi prelucrarea datelor constituite din imagini.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.2 alin.(2)

Articolul 2. Domeniul de aplicare (2) Acţiunea prezentei legi se extinde asupra prelucrării imaginilor ce permit identificarea directă sau indirectă a persoanei efectuate în cadrul activităţilor desfăşurate de persoane fizice sau persoane juridice de drept public sau de drept privat în locuri de utilizare publică.

Prevederile date sînt neclare şi confuze. Domeniul de aplicare a respectivei legi trebuie să fie expus într-o formă clară pentru a nu permite interpretări abuzive. Astfel, spre exemplu, se utilizează expresia "identificarea directă sau indirectă a persoanei", deşi în tot cuprinsul proiectului se foloseşte noţiunea de "persoane fizice". La fel, nu este clară expresia "efectuate în cadrul activităţilor desfăşurate de persoane fizice sau persoane juridice", autorul are în vedere activitatea de supraveghere desfăşurată de persoane fizice sau juridice sau are în vedere acţiuni de indentificare a acestor persoane fizice sau juridice.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem revizuirea acestei norme pentru a expune cu claritate în alin.(2) din art.2 domeniul de aplicare a legii.

2

art.2 alin.(3)

(3) Prezenta lege nu se aplică asupra prelucrării imaginilor datelor constituite din imagini obţinute prin intermediul mijloacelor de supraveghere video (în continuare – date constituite din imagini) efectuate de persoanele fizice exclusiv în cadrul activităţilor familiale, dacă datele în cauză nu sînt destinate a fi dezvăluite prin orice modalitate.

Sintagma „efectuate de persoanele fizice exclusiv în cadrul activităţilor familiale” este una ambiguă. Nu este clar ce subînţelege autorul prin activităţi familiale. Plus la aceasta, date constituite din imagini pot fi efectuate şi în cadrul altor activităţi, precum cele „prieteneşti”, „colegiale”, ori noţiunea de „familiale” îngustează cercul persoanelor.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem adăugarea după sintagma "activităţilor familiale" sintagma "şi altor activităţi personale".

3

art.2 alin.(4)

(4) Prezenta lege nu se aplică asupra prelucrării datelor constituite din imagini obţinute prin intermediul mijloacelor de supraveghere video constituie informație secret de stat și în cadrul activităților procesuale.

Aceaşi obiecţie referitor la expunerea normei într-o formă lacunară şi neclară, fiind neglijate procedeele literare de contrucţie a unei fraze, ceea ce duce lecturarea dificilă a textului şi la înţelegerea sensului acestuia. Acest fapt contravine şi Legii privind actele legislative, care în art.19 lit.a) stabileşte expres, că fraza se construieşte conform normelor gramaticale, astfel încît să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeleasă uşor de orice subiect interesat. Plus la aceasta, din nou nu este clar ce a prezumat autorul prin sintagma "activităților procesuale". Dacă se presupune ca e vorba de activităţi procesuale penale, atunci autorul urma să specifice expres acest fapt, indicînd după sintagma "activităților procesuale" textul "prevăzute de legislaţia de procedură penală a Republicii Moldova".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Sugerăm autorului revizuirea textului normei, cu luarea în considerare a obiecţiilor formulate.

4

art.11, alin.(2)

e) „...conform prevederilor Legii nr. 133 privind protecţia datelor cu caracter personal...”

Autorul trebuia să indice data şi anul de adoptare a legii sus-menţionate, aşa cum prevăd cerinţele de tehnică legislativă.

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Este necesar de a indica expres menţiunea "Legii nr. 133 din 8 iulie 2011 privind protecţia datelor cu caracter personal".

5

art.14

Articolul 14. Condiţii generale de utilizare a mijloacelor de supraveghere video (1) Supravegherea video poate fi efectuată în spaţii închise şi deschise inclusiv de utilizare publică, pe căile publice de acces la bunurile ce fac parte din domeniul public sau privat. (2) În cadrul operaţiunilor de supraveghere video a locurilor şi spaţiilor deschise sau destinate publicului, din domeniul public, precum şi a căilor publice de acces este interzisă prelucrarea de imagini prin care se vizualizează interiorul imobilelor private sau a căilor de acces în interiorul respectivelor imobile.

Autorul utilizează în alin.(1) expresia "bunurile ce fac parte din domeniul public sau privat". Din sensul logic al normei cuprinse în art.14 alin.(1) înţelegem că autorul are în vedere bunurile proprietate publică şi bunurile proprietate privată. Însă, utilizarea expresiei "bunurile ce fac parte din domeniul public sau privat" reprezintă de fapt doar bunurile proprietate publică, care la rîndul lor pot fi de domeniul public sau privat. Acest regim şi divizare a proprietăţii publice este reglementat expres în Legea privind terenurile proprietate publică şi delimitarea lor nr.91 din 05.04.2007, Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice nr.121 din 04.05.2007, Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr.523 din 16.07.1999 etc. În alin.(2) autorul la fel utilizează expresia "din domeniul public", referindu-se la locurile şi spaţiile deschise sau destinate publicului, ceea ce iarăşi trebuie privită prin prisma prevederilor legilor sus-menţionate, pentru ca, în final, textul normei respective să redea cu claritate intenţiile autorului.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Este necesară operarea modificărilor în textele normelor sus-menţionate cu luarea în considerare a obiecţiilor formulate.

6

art.14 alin.(6)

(6) Este interzisă ajustarea sau manipularea mijloacelor de supraveghere video, a transfocării, pentru a monitoriza spaţii sau încăperi, care depăşesc limitele stabilite în Decizia Centrului privind înregistrarea în Registrul de evidenţă a operatorilor de date cu caracter personal .

Termenul "transfocării" este unul incert şi nedefinit atît în proiect, precum şi de legislaţia în vigoare . Legea 780/2001în art.19 lit.c) prevede, că se utilizează termeni adecvaţi, compatibili cu cei utilizaţi în legislaţia comunitară ori similari lor, şi de o largă circulaţie, iar conform lit.g) se evită folosirea regionalismelor, a cuvintelor şi expresiilor nefuncţionale, idiomatice, neutilizabile şi/sau cu sens ambiguu.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Propunem substituirea termenului "transfocării" sau definirea lui expresă în art.3 din proiectul de lege.

7

art.18 alin.(2)

"(2) Informaţiile prevăzute la alin. (2) lit. a) şi b)..."

Autorul a avut în vedere alin.(1) lit.a) şi b) al art.18 din proiect.

Coruptibilitate
Norme irealizabile

Este necesar de substitui sintagma "alin.(2)" cu sintagma "alin.(1)".





Concluzii

În rezultatul analizei proiectului de lege, menţionăm că acesta are ca finalitate stabilirea unui cadru legal, ce ar reglementa instalarea şi utilizarea mijloacelor de supraveghere video, a drepturilor şi obligaţiilor operatorilor şi a persoanelor fizice.
Remarcăm existenţa în proiect a unor prevederi care comportă pericol de coruptibilitate, printre care am putea nota:
- lipsa unei fundamentări economico-financiare a proiectului, pentru a estima cheltuielile ce vor surveni la realizarea prevederilor legii;
- lipsa avizelor, recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice, care trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ;
- deficienţe tehnico-redacţionale a textului unor norme din proiect, ce duce la neclaritatea unor prevederi din proiectul de lege.

În concluzie menţionăm că adoptarea proiectului de lege expertizat este o opţiune a Parlamentului, care va decide finalmente dacă este sau nu oportun pentru Republica Moldova.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei