Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

03 August 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Regulamentului cu privire la evaluarea, evidenţa, păstrarea, utilizarea şi răscumpărarea cadourilor

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Prin proiect se propune stabilirea valorii admise a cadourilor simbolice, celor oferite din politeţe sau cu prilejul anumitor acţiuni de protocol, precum şi se propune aprobarea Regulamentului cu privire la evaluarea, evidenţa, păstrarea, utilizarea şi răscumpărarea cadourilor. Astfel, proiectul este absolut justificat în contextul prevederilor art. 23 alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 16-XVI din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese (Legea nr. 16/2008), precum şi reieşind din prevederile art. 11 alin. (2) şi alin. (4) din Legea nr. 25-XVI din 22.02.2008 privind Codul de conduită a funcţionarului public (Legea nr. 25/2008).



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. În conformitate cu art. 37 din Legea nr. 317-XIV din 18.07.2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale (Legea nr. 317/2003), concomitent cu elaborarea proiectului de act normativ, se întocmeşte o notă de argumentare (informativă), care include:
a) condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, argumentele necesare, prognozele social-economice şi consecinţele realizării lor;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul de acte normative, evdenţierea elementelor noi;
c) argumentarea şi gradul compatibilităţii proiectului de act normativ cu reglementările legislaţiei comunitare;
d) referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare;
e) fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
f) materialele informative şi analitice;
g) numele, denumirea participanţilor la elaborarea proiectului, precum şi denumirea autorităţilor şi instituţiilor care au efectuat avizarea şi expertiza proiectului.

În opinia noastră, proiectul este justificat prin necesitatea imperativă a punerii în aplicare a unor prevederi importante din Legea nr. 16/2008 şi Legea nr. 25/2008, fapt imposibil de realizat fără adoptarea de către Guvern a reglementărilor de rigoare. Totuşi, Nota informativă ar trebui să conţină toate elementele solicitate.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit art. 37 lit. c) şi lit. d) din Legea nr. 317/2003, Nota informativă trebuie să includă argumentarea şi gradul compatibilităţii proiectului de act normativ cu reglementările legislaţiei comunitare, precum şi referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare.

Legislaţia comunitară, în sensul punctelor 2 şi 3 din Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 1345 din 24.11.2006, nu conţine reglementări speciale exprese care s-ar referi la regimul cadourilor. Totuşi, tradiţional, în tratarea domeniului vizat se fac referinţe la instrumentele de bază anticorupţie internaţionale (Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei (articolul 8 paragraful 5); Codul model de conduită pentru agenţii publici, anexat la Recomandarea Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei privind codurile de conduită pentru agenţii publici (Rec (2000) 10) (art. 18)).


4. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 37 lit. e) din Legea nr. 317/2003, Nota informativă trebuie să conţină fundamentarea economico-finanicară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.

În opinia noastră, punerea în aplicare a prevederilor proiectului nu va necesita cheltuieli financiare substanţiale. Totuşi, ar fi preferabil ca acest fapt să fie confirmat şi de către autor în Nota informativă.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Obiecţiile privind compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale sînt expuse în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul, prin Regulamentul propus, determină modul de evaluare, evidenţă, păstrare, utilizare şi răscumpărare a cadourilor simbolice, celor oferite din politeţe sau primite cu prilejul anumitor acţiuni de protocol primite de către subiecţii Legii nr. 16/2008 şi Legii nr. 25/2008. Astfel, Regulamentul include prevederi noi ce ţin şi de activitatea autorităţilor publice, în special, modul de constituire şi organizare a activităţii comisiilor de evaluare şi evidenţă a cadourilor. Obiecţiile referitor la unele din aceste reglementări sînt expuse în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Proiectul hotărîrii, Clauza de emitere

În temeiul art. 23 din Legea nr. 16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2012, nr. 72-75, art. 23) şi Legii nr. 25-XVI din 22 februarie 2008 privind Codul de conduită a funcţionarului public (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2008, nr. 74-75, art. 243) Guvernul HOTĂRĂŞTE:

În conformitate cu art. 52 din Legea nr. 317/2003, clauza de emitere stabileşte temeiul legal de emitere a actului normativ. Clauza de emitere constă într-o propoziţie care cuprinde denumirea autorităţii emitente şi exprimarea hotărîrii de luare a deciziei referitoare la emiterea actului normativ respectiv. În actele Guvernului se va adăuga, după caz, şi temeiul din legea respectivă. În opinia noastră, în clauza de emitere ar trebui să se facă referire exactă la temeiul legal - art. 23 alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 16/2008; art. 11 alin. (2) şi alin. (4) din Legea nr. 25/2008.

Alte riscuri
Nerespectare a exigenţelor tehnicii legislative.

Potrivit obiecţiei.

2

Pct. 4 din Regulament

4. Comisia este compusă din 3 membri. Unul dintre membri are calitatea de preşedinte ales de membrii Comisiei. Pentru buna desfăşurare a activităţii Comisiei este desemnat un secretar.

În opinia noastră, este important să se specifice subdiviziunile (eventual, serviciul juridic, contabil, audit intern), angajaţii cărora trebuie incluşi în componenţa comisiei. Astfel, se va asigura uniformitatea practicilor utilizate de către autorităţi la constituirea comisiei, precum şi relevanţa/suficienţa experienţei membrilor pentru atingerea de către comisie a scopurilor scontate.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Potrivit obiecţiei.

3

Pct. 7 şi în tot cuprinsul Regulamentului

În partea ce ţine de termene

În proiect se operează cu termene calculate în zile. Nefiind specificat că acestea sunt lucrătoare, deducem că se au în vedere zile calendaristice. În opinia noastră, este important să se asigure că termenele stabilite sînt suficiente pentru punerea în aplicare a procedurilor administrative. În unele cazuri, în special cînd este vorba de termene de 1 zi sau 3 zile, aceste termene ar putea să fie insuficiente pentru punerea în exerciţiu a drepturilor şi obligaţiilor prevăzute. Astfel, este absolut justificată calcularea termenelor în zile lucrătoare, specificîndu-se expres acest fapt.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate

Potrivit obiecţiei.

4

Pct. 19 din Regulament

Registrul se ţine în limba de stat şi trebuie să fie întocmit conform anexei nr. 3 la prezentul Regulament.

În opinia noastră, este important să se nominalizeze expres persoana responsabilă pentru ţinerea Registrului. Eventual, aceasta persoană ar putea fi secretarul Comisiei.

Coruptibilitate
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea

Potrivit obiecţiei.

5

Pct. 28 din Regulament

Comisia în termen de o zi de la emiterea deciziei este obligată să informeze beneficiarul despre dreptul acestuia de a răscumpăra cadoul, dacă acesta va achita diferenţa de valoare stabilită prin decizia Comisiei.

În opinia noastră, aceste prevederi nu sînt justificate, dreptul de a răscumpăra cadoul fiind garantat de art. 23 alin. (3) din Legea nr. 16/2008, precum şi art. 11 alin. (3) din Legea nr. 25/2008. Prezumăm că funcţionarii publici cunosc aceste prevederi. Astfel, prevederile complică nejustificat procedurile administrative prin obligaţia informării asupra unor lucruri prezumat cunoscute. Totodată, ţinem să menţionăm, că în sensul prevederilor precitate din legi, funcţionarul urmează să achite nu diferenţa de valoare stabilită prin decizia Comisiei, ci contravaloarea totală a obiectului. Astfel, în fapt, prevederile din proiect sînt neconforme prevederilor din legi, fapt inadmisibil. Or, în conformitate cu art. 5 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2003, proiectul de act normativ întocmit pe baza unui act de nivel superior nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acest act şi nici nu poate contraveni scopului, principiilor şi dispoziţiilor acestuia. Cea din urmă obiecţie trebuie reţinută pentru toate prevederile din cuprinsul Regulamentului în partea ce ţine de achitarea diferenţei.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Alte riscuri
Neconcordare cu prevederile legii.

Revizuire potrivit obiecţiei.

6

Pct. 36 din Regulament

Mijloacele încasate din comercializarea cadourilor în condiţiile pct. 35 se transferă la contul bugetar, în care se înregistrează sumele încasate de la comercializarea cadourilor.

Este necesar de specificat dacă se are în vedere contul bugetar al autorităţii.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuire potrivit obiecţiei.





Concluzii

Recunoaştem, că prevederile speciale referitor la regimul cadourilor în serviciul public s-au lăsat aşteptate 16 ani.
Astfel, primele referinţe la norme speciale, care, însă, nu au fost adoptate, se conţin în art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 900-XIII din 27 iunie 1996 privind combaterea corupţiei şi protecţionismului.
Aceleaşi referinţe şi tot atît de neacoperite prin norme au fost preluate şi de Legea nr. 90-XVI din 25.04.2008 cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei.
Astfel, proiectul Hotărîrii Guvernului „Privind stabilirea valorii admise a cadourilor simbolice, celor oferite din politeţe sau cu prilejul anumitor acţiuni de protocol şi aprobarea Regulamentului cu privire la evaluarea, evidenţa, păstrarea, utilizarea şi răscumpărarea cadourilor” este unul absolut justificat.
Aprobarea proiectului este prescrisă şi prin art. 23 alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 16-XVI din 15.02.2008 cu privire la conflictul de interese, precum şi art. 11 alin. (2) şi alin. (4) din Legea nr. 25-XVI din 22.02.2008 privind Codul de conduită a funcţionarului public.
Proiectul este unul echilibrat. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. Totodată, din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.
Totuşi, eventualul impact benefic al normelor ar putea fi sporit, dacă vor fi examinate şi obiecţiile înaintate şi care se referă, în special, la nivelul de compatibilitate a proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale, modul de reglementare a activităţii autorităţilor publice etc.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei