Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

26 Iulie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.355-XVI din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar (art.1, 2, 3, ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1445 din 26 Iunie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.355-XVI din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar (art.1, 2, 3, ș.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului În conformitate cu nota informativă, proiectul de lege are ca scop ajustarea legislaţiei în vigoare, ce se referă la salarizarea în sectorul bugetar, la prevederile Legii nr.48/2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul de lege în cauză a fost examinat de Parlament în mod prioritar. Astfel, acest proiect a fost înregistrat în Parlament la data de 26 iunie 2012 şi a fost adoptat deja în I lectură la data de 11 iulie 2012, fiind ulterior votat şi adoptat în lectura a II-a la data de 13 iulie 2012. Legea privind transparenţa în procesul decizional stabileşte expres, că proiectul urmează a fi publicat, afişat, anunţat publicului cu cel puţin 15 zile pînă la examinare. Remarcăm faptul că această cerinţă, în principiu, a fost respectată, proiectul de lege în cauză fiind examinat în I lectură exact în a 15-zi de la publicarea acestuia pe pagina web a Parlamentului. Însă, subliniem faptul, că caracterul "prioritar" al unui proiect de lege poate afecta examinarea lui calitativă şi sub toate aspectele.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect argumentează necesitatea adoptării actului legislativ. În acest sens, autorul notează, că modificările de bază incluse în proiect ţin de excluderea condiţiilor de salarizare, prevăzute pentru funcţionarii publici din textul Legii 355/2005 şi perfecţionarea condiţiilor de salarizare pentru personalul care efectuează deservirea tehnică şi asigură funcţionarea instanţelor judecătoreşti, a procuraturii şi a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale.
Reieşind din importanţa proiectului de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice, societăţii civile, autorităţilor administraţiei publice locale pentru formularea recomandărilor, iar, în final avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23 alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative. Însă, din lipsa informaţiilor în nota informativă, nu cunoaştem dacă autorii au realizat sau nu aceste cerinţele legale.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Atît proiectul legii, cît şi nota informativă la acesta nu conţin referinţele respective.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
În conformitate cu nota informativă, cheltuielile de punere în aplicare a noilor condiţii de salarizare se estimează la cca 909 mii lei în calcul lunar şi vor fi acoperite în limitele alocaţiilor prevăzute în bugetele respective.
În acest sens, remarcăm lipsa unei fundamentări economico-financiare, care s-ar impune la proiectul de lege în cauză. Nota informativă urma să conţină şi o expertiză financiară, conform art.22 alin.(5) din Legea 780/2001, pentru semnalarea deficienţelor financiare şi prognozarea consecinţelor financiare negative ale proiectului. În acest context reiterăm necesitatea unei analize economico-financiare, ca parte componentă a unui proiect de lege, care, însă, lipseşte şi de care subiecţii cu drept de iniţiativă legislativă nu fac uz în argumentarea opţiunilor legislative propuse. Promovarea proiectului de lege fără o analiză economică, indică asupra faptului, că se încearcă evitarea barierelor suplimentare în procesul de adoptare al legii, ceea ce nu aduce nici un beneficiu procesului de legiferare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.I pct.3

La articolul 3 alineatul (3), cuvintele „în modul stabilit de Legea salarizării nr.847-XV din 14 februarie 2002” se substituie cu cuvintele „ periodic, în funcţie de condiţiile economice concrete şi de posibilităţile bugetului public naţional.”

Actualmente, conform prevederilor art.3 alin.(3) din Legea nr. 355 din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, salariul tarifar pentru categoria 1 de salarizare se stabileşte şi se reexaminează în modul stabilit de Legea salarizării nr.847-XV din 14 februarie 2002. Autorul proiectului de lege propune ca salariul tarifar pentru categoria 1 de salarizare să fie stabilit periodic, în funcţie de condiţiile economice concrete şi de posibilităţile bugetului public naţional. Această formulare este una neclară şi poate duce la interpretări abuzive. Dacă, pînă la moment, salariul tarifar pentru categoria 1 de salarizare se stabileşte conform normelor, condiţiilor prevăzute expres în Legea salarizării nr.847/2002, atunci, conform propunerilor din proiect, nu este clar după ce criterii, în ce condiţii va fi stabilit acest salariu, cine va fi responsabil de stabilirea lui, care sînt garanţiile salariaţiilor. Considerăm că o asemenea abordare generală va duce la stabilirea discreţionară a salariului de către subiecţii împuterniciţi, fără nici o acoperire legală, fără nici o garanţie, ceea ce în final va putea duce la prejudicierea intereselor şi drepturilor angajaţilor (salariaţilor).

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Prejudicierea intereselor contrar interesului public

Propunem excluderea acestei norme din proiect.

2

art.I pct.6

“Art.10. – Salariile de funcţie pentru personalul de bază din autorităţile indicate la art.9 sînt specificate în anexa nr.8...”

În proiect nu este definită noţiunea de “personal de bază”, ci este utilizată expresia “personalul care efectuează deservirea tehnică şi asigură funcţionarea instanţelor judecătoreşti, a procuraturii şi a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale”.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Considerăm necesar de expune propoziţia sus-menţionată din proiect în următoarea redacţie: “Salariile de funcţie pentru personalul care efectuează deservirea tehnică şi asigură funcţionarea instanţelor judecătoreşti, a procuraturii şi a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale sînt specificate în anexa nr.8.

3

art.I pct.6

“Art.13. – Salarizarea muncitorilor din autorităţile indicate la art.9 din prezenta lege se efectuează în modul stabilit în capitolele VI-VIII pentru personalul unităţilor bugetare, în baza Reţelei tarifare unice.”

Autorul utilizeaă în această normă sintagma “muncitorilor”, nespecificînd la cine se referă. Mai mult ca atît, este prevăzut că aceşti “muncitori” vor fi salarizaţi în modul stabilit în capitolele VI-VIII din lege, însă aceste capitol reglementează salarizarea personalului unităţilor bugetare (în mod special salariaţii din învăţămînt).

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Propunem de a specifica expres ce semnificaţie are sintagma “muncitori” ori revizuirea prevederilor din proiect.

4

art.I pct.9

La articolul 21 alineatului (4), cuvintele „funcţionarilor publici din cadrul Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, Inspectoratului Fiscal Principal de Stat, Serviciului Vamal şi” se exclud.

Actualmente art.21 alin.(4) din Lege nu cuprinde asemenea prevederi şi, în consecinţă, propunerea autorului de excludere nu poate fi realizată. La moment cuprinsul art.21 alin.(4) este următorul: “(4) Colaboratorilor organelor indicate la art.19 alin.(1), specificaţi în anexa nr.7, militarilor unităţilor militare, trupelor de grăniceri şi carabinieri, precum şi efectivului de trupă şi corpului de comandă ale subdiviziunilor poliţiei, subdiviziunilor sistemului penitenciar, efectivului de subofiţeri ai Serviciului de Informaţii şi Securitate, serviciilor de pază militarizată, de salvatori şi de pompieri şi colaboratorilor de rînd ai Centrului Naţional Anticorupţie li se acordă ajutor material în mărimea unui salariu lunar de bază, calculat ţinîndu-se cont de sporuri şi suplimente.”

Coruptibilitate
Norme irealizabile

Recomandăm autorului de a exclude din proiect pct.9 din art.I. Totodată, sugerăm excluderea din art.21 alin.(4) a sintagmei “grăniceri şi”.





Concluzii

În rezultatul analizei proiectului de lege, menţionăm că acesta are ca finalitate optimizarea cadrului legal existent, ce se referă la sistemul de salarizare.
Prevederile din proiect sînt oportune, însă trebuie de reiterat existenţa unor prevederi care comportă pericol de coruptibilitate, printre care am putea nota:
- lipsa unei fundamentări economico-financiare a proiectului, pentru a estima cheltuielile ce vor surveni la realizarea prevederilor legii;
- lipsa avizelor, recomandărilor recepţionate în cadrul consultărilor publice, care trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei