Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

05 Iulie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la migrația de muncă – art.1, 3, 4, ș.a.; Legea privind regimul străinilor în RM – 28, 30, 31 ș.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1238 din 07 Iunie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative (Legea cu privire la migrația de muncă – art.1, 3, 4, ș.a.; Legea privind regimul străinilor în RM – 28, 30, 31 ș.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul de lege sus-menţionat prevede operarea unor modificări şi completări la Legea nr. 180 din 10.07.2008 cu privire la migraţia de muncă şi Legea nr. 200 din 16.07.2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova. În conformitate cu nota informativă, acest proiect de lege are ca scop optimizarea procedurii de documentare a străinilor şi ajustarea legislaţiei naţionale în domeniul migraţiei la standardele europene.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conţinutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiectul de lege conţine o justificare suficientă a promovării proiectului de act legislativ. În acest sens, nota informativă conţine condiţiile ce au impus elaborarea proiectului şi finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, descrie principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă.
În conformitate cu nota informativă, la elaborarea acestui proiect de lege, autorul a ţinut cont de propunerile şi sugestiile instituţiilor abilitate cu gestionarea procesului migraţional, reprezentanţii unor organizaţii nonguvernamentale şi a mediului de afaceri, care au avizat proiectul de lege.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Nota informativă la proiect prevede că unele aspecte au fost racordate la cerinţele Directivei 2004/114/CE a Consiliului din 13 decembrie 2004 privind condițiile de admisie a resortisanților țărilor terțe pentru studii, schimb de elevi, formare profesională neremunerată sau servicii de voluntariat.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

În acest sens menţionăm că, reieşind din nota informativă, realizarea noilor reglementări nu necesită cheltuieli financiare. Autorul proiectului de lege argumentează, că implementarea proiectului nu presupune cheltuieli suplimentare, deoarece mecanismul în domeniul reglementării migraţiei în scop de muncă deja există.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice şi proceduri administrative noi. Proiectul de lege conţine reglementări privind competenţele, atribuţiile suplimentare acordate autorităţii competente pentru străini, precum şi unele atribuţii pentru Ministerul Economiei. Obiecţiile principale sînt expuse în analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.I, pct.5

art.5 se completează cu alin.4¹ cu următorul cuprins: “(4¹) Străinii cu drept de şedere provizorie pentru studii pot desfăşura activităţi de muncă pe teritoriul Republicii Moldova, în conformitate cu legislaţia muncii, pentru o perioadă ce nu va depăşi 10 ore săptămînal sau echivalentul sumar în zile pe perioada unui an”.

În primul rînd, nu este clar de ce se prevede posibilitatea studenţilor străini de a desfăşura anume 10 ore de lucru săptămînal şi în acest sens ar trebui să existe o explicaţie, o argumentare referitor la acest termen în nota informativă. În conformitate cu art.17 alin.(2) din Directiva 2004/114/CE a Consiliului din 13 decembrie 2004 privind condițiile de admisie a resortisanților țărilor terțe pentru studii, schimb de elevi, formare profesională neremunerată sau servicii de voluntariat, "(2) Fiecare stat membru stabilește numărul maxim de ore pe săptămână sau numărul zilelor ori lunilor dintr-un an permise pentru o asemenea activitate, care nu va fi sub 10 ore pe săptămână, sau echivalentul în zile sau luni într-un an." Astfel, legislaţia Uniunii Europene prevede un prag minim de 10 ore, însă statele nu sînt limitate în dreptul de a prevedea alt număr de ore de lucru săptămînal pentru studenţii străini. În rîndul doi, în cazul în care se acceptă propunerea de completare a art.5 cu alin.4¹, urmează a modifica şi prevederile actuale din art.5 alin.(4), care stabilesc, că dreptul la muncă şi dreptul de şedere provizorie în scop de muncă nu se acordă minorilor, imigranţilor înmatriculaţi în instituţiile de învăţămînt din Republica Moldova pentru perioada de studii.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

În cazul lipsei unei argumentări în nota informativă, considerăm acordarea studenţilor străini a dreptului de muncă doar în limita a 10 ore săptămînal, ca o limitare a drepturilor acestora şi, implicit, sugerăm revizuirea acestei norme cu posibilitatea acordării dreptului de a munci mai multe ore.
Prin prisma completării art.5 cu alin.4¹, urmează de exclus prevederile actuale din art.5 alin.(4) “imigranţilor înmatriculaţi în instituţiile de învăţămînt din Republica Moldova pentru perioada de studii.”

2

art.I, pct.6

alineatul (6) va avea următorul cuprins: “(6) Autoritatea competentă pentru străini va prezenta Agenţiei Naţionale copia deciziei privind refuzul acordării dreptului de şedere străinilor cărora li s-a acordat/prelungit dreptul la muncă.”

În primul rînd, norma propusă de autor nu prevede termenul în care Autoritatea competentă pentru străini va prezenta Agenţiei Naţionale copia deciziei sus-menţionate. Acest fapt este necesar pentru a nu duce la interpretări abuzive din partea funcţionarilor publici. Astfel, apare discreţia excesivă a funcţionarului de a aprecia şi stabili în fiecare caz separat termene care îi sînt convenabile. În rîndul doi, nu este clar de ce autorul a prevăzut necesitatea prezentării doar a copiei deciziei privind refuzul acordării dreptului de şedere străinilor cărora li s-a acordat/prelungit dreptul la muncă, dacă în conformitate cu norma actuală este prevăzută informarea Agenţiei Naţionale despre eliberarea/prelungirea/anularea permiselor de şedere provizorie în scop de muncă.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa unor termene concrete

Recomandăm revizuirea normei respective cu luarea în consideraţie a obiecţiilor formulate şi cu indicarea expresă a termenului necesar în care Autoritatea competentă pentru străini va prezenta Agenţiei Naţionale copia deciziei sus-menţionate.

3

art.1, pct.7

art.7: se completează cu alineatele (3¹), (3²) cu următorul cuprins: (3²) Străinilor sosiţi la muncă în cadrul proiectelor investiţionale ce prezintă interes pentru economia naţională li se acordă dreptul la muncă şi dreptul de şedere provizorie în scop de muncă în condiţiile alin. (3¹), cu prezentarea confirmării Ministerului Economiei.”

Prin această normă Ministerului Economiei îi sînt atribuite competenţe de confirmare a străinilor ce vor veni cu scop de muncă în Republica Moldova în cadrul proiectelor investiţionale ce prezintă interes pentru economia naţională. Norma doar prevede o formulare generală de confirmare din partea Ministerului Economiei, însă nu prevede procedura, termenii, documentele necesare pentru a fi prezentate de străini şi alte prevederi ce ar reglementa confirmarea din partea Ministerului Economiei.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

Pentru excluderea eventualelor situaţii confuze la aplicarea în practică a acestor prevederi, autorul urmează să determine expres procedura, termenele, documentele necesare pentru a fi prezentate de străini şi alte prevederi ce ar reglementa confirmarea din partea Ministerului Economiei.

4

art.I, pct.10

Articolul 11 alineatul (1): se completează cu litera f) cu următorul cuprins: “f) actele au fost depuse cu încălcarea termenelor stabilite pentru depunere, prevăzute în prezenta lege.”

Această normă contravine normei propuse de autor în pct.7 din proiect ce se referă la completarea art.7 din lege cu un nou alineat (11¹). În norma respectivă, autorul propune ca în cazul nerespectării termenului de depunere a actelor pentru prelungirea dreptului la muncă stipulate în alin.(11), angajatorul sau reprezentantul împuternicit al acestuia depune actele pentru acordarea dreptului la muncă străinului în condiţii generale. Astfel, în timp ce art.7 alin.(11¹) din proiect va acorda dreptul, în cazul omiterii termenului de depunere a actelor pentru prelungirea dreptului la muncă, de a depune actele pentru acordarea dreptului la muncă străinului în condiţii generale, conform art.11 alin.(1) lit.f) solicitantului i se refuză acordarea sau prelungirea dreptului la muncă pentru un nou termen în condiţiile care actele au fost depuse cu încălcarea termenelor stabilite pentru depunere, prevăzute în prezenta lege. Această situaţie va crea premise pentru aplicarea normei "convenabile" în practică de către autoritatea competentă şi funcţionarii ei.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme irealizabile
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Este necesar de a revizui aceste norme din proiect cu luarea în consideraţie a obiecţiilor formulate.

5

art.I, pct.15

articolul 17: alineatul (3): la litera b), după cuvintele “sau de un alt document” se introduc cuvintele “eliberat de o instituţie abilitată în acest domeniu”;

Formularea “eliberat de o instituţie abilitată în acest domeniu” este una ambiguă şi poate duce la confuzii şi interpretări abuzive. Considerăm că, pentru a evita orice neclaritate, autorul urma să prevadă expres care sînt acele documente ce confirmă dreptul intermediarului/angajatorului străin de mediere sau angajare a cetăţenilor străini şi care sînt acele instituţii abilitate în domeniu.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Recomandăm revizuirea textului și expunerea acestuia într-o nouă redacție, ţinînd cont de obiecţiile formulate mai sus.





Concluzii

În rezultatul analizei proiectului de lege, menţionăm că acesta este unul benefic şi oportun pentru Republica Moldova, deoarece are menirea de a optimiza procedurile de documentare a străinilor şi ajustarea legislaţiei naţionale în domeniul migraţiei la standardele europene.
Se impune a remarca existenţa în proiect a unor lacune şi prevederi care comportă pericol de coruptibilitate. Printre acestea putem remarca lipsa unor termene concrete, a unor proceduri exprese pentru realizarea unor competenţe ale autorităţilor publice care au tangenţă cu migraţia.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei