Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

28 Iunie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale

(înregistrat în Parlament cu numărul 1245 din 08 Iunie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la finanțarea partidelor politice și a campaniilor electorale
.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este deputat în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Reieşind din prevederile art. 2 alin. (1) din proiect, scopul promovării este asigurarea transparenţei în finanţarea activităţii partidelor politice şi a candidaţilor la alegeri şi a egalității de şanse în competiţia politică.
Din preambulul proiectului ar reieşi că acesta ţine să răspundă necesităţilor stabilirii unui cadru juridic uniform privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.
Aceleaşi idei sînt dezvoltate în nota informativă, autorul constatînd că, în prezent, legislaţia naţională reglementează în mai multe acte relaţiile juridice privind finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale, care însă au un caracter lacunar, ambiguu sau chiar contradictoriu. În opinia autorului, proiectul prezentat exclude majoritatea acestor probleme.
În opinia noastră, în fapt, scopul unor eventuale reglementări în domeniu ar trebui să fie fortificarea mecanismului de control asupra modului în care sunt gestionate finanţele partidelor politice, inclusiv în cadrul campaniilor electorale, precum şi instituirea unui sistem eficient, proporţional şi descurajator de sancţionare a cazurilor de fraudare a regulilor stabilite în ce priveşte finanţarea partidelor politice şi campaniilor electorale. Or, actualmente, deficienţa reglementărilor în domeniu este determinată, în buna parte, de lipsa de control şi sancţiuni aplicabile. De altfel, anume în acest sens sînt şi constatările Grupului de State contra Corupţiei (GRECO) în cadrul Rundei a treia de evaluare în materie de Transparenţă în finanţarea partidelor politice.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă este respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul Parlamentului.


6. Suficienţa argumentării. Potrivit art. 20 din Legea nr. 780/2001, nota informativă trebuie să includă:
a) condiţiile ce au impus elaborarea Proiectului, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări;
b) principalele prevederi, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură al realizării lui;
c) referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelului compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză;
d) fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură;
e) actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător.
În opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, fundamentarea economico-financiară.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit art. 20 lit. c) din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative (în continuare - Legea nr. 780/2001), nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
În sensul punctelor 2-4 din Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1345 din 24.11.2006 cu privire la armonizarea legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, armonizarea legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară este un proces continuu, care are drept scop asigurarea compatibilităţii depline a normelor de drept intern cu cele comunitare, prin modificarea, completarea sau elaborarea actelor normative naţionale armonizate cu cerinţele comunitare, ulterior aceste norme juridice devenind parte componentă a dreptului naţional. Legislaţia comunitară constă din tratatele constitutive ale Uniunii Europene precum şi din cele care le modifică şi completează pe acestea (legislaţia primară), jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, precum şi actele emise de către instituţiile Uniunii Europene (legislaţia secundară). În cazul lipsei reglementării în legislaţia comunitară, în procesul de armonizare a legislaţiei se vor lua în considerare şi bunele practici cu relevanţă comunitară ale altor state.
Autorul, atît în nota informativă, cît şi în preambulul proiectului, face referinţă la Rezoluţia Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei (1997) 24 asupra celor douăzeci de principii directorii pentru lupta împotriva corupţiei, în special principiul 15 - referitor la favorizarea regulilor asupra finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale care descurajează corupţia; Recomandarea Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei REC (2003) 4 cu privire la regulile comune împotriva fenomenului de corupţie în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale; Recomandarea Adunării Parlamentare a Consiliului Europei (2001) 1516 asupra finanţării partidelor politice. Autorul nu face o analiză a nivelului de compatibilitate a proiectului în raport cu standardele enunţate, deşi proiectul conţine prevederi incompatibile cu normele europene. Incompatibilităţile respective vor fi prezentate în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile din p. 13 al prezentului raport de expertiză.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 20 lit. d) din Legea nr. 780/2001, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură. În acelaşi sens sînt şi prevederile art. 47 alin. (6) din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797/1996, care prevăd că, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară. Aceste prevederi sînt ignorate de către autor, deşi în nota informativă se recunoaşte necesitatea unor cheltuieli financiare suplimentare pentru asigurarea creării şi activităţii Direcţiei de control financiar în cadrul Comisiei Electorale Centrale.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul conţine prevederi, referitor la care ne vom expune în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile, care, la o eventuală aplicare, ar putea să promoveze interese/beneficii de grup sau individuale necorelate/contrare interesului public.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Proiectul conţine prevederi, referitor la care ne vom expune în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile, care, la o eventuală aplicare, ar putea să prejudicieze anumite categorii de persoane într-o manieră nejustificată prin interesul public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul conţine prevederi, referitor la care ne vom expune în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile, care sînt incompatibile legislaţiei naţionale.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În conformitate cu art. 19 din Legea nr. 780/2001, textul Proiectului trebuie să corespundă următoarelor reguli:
a) fraza se construieşte conform normelor gramaticale, astfel încît să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeleasă uşor de orice subiect;
b) într-o frază este exprimată o singură idee;
c) se utilizează termeni adecvaţi, compatibili cu cei utilizaţi în legislaţia comunitară ori similari lor, şi de o largă circulaţie;
d) noţiunea nu se redă prin definiţia ei sau printr-o frazeologie, ci prin termenul respectiv;
e) terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare, se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia;
f) neologismele se folosesc numai dacă sînt de largă circulaţie;
g) se evită folosirea regionalismelor, a cuvintelor şi expresiilor nefuncţionale, idiomatice, neutilizabile şi/sau cu sens ambiguu;
h) se evită tautologiile juridice;
i) se respectă cu stricteţe regulile de ortografie şi punctuaţie.
Toate obiecţiile referitor la formularea lingvistică a proiectului sînt expuse în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul reglementează aspecte care ţin de activitatea autorităţilor publice. Obiecţiile referitor la aceste prevederi sînt expuse în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Preambul

Întreg text al preambulului (a se vedea textul din proiect).

În conformitate cu art. 26 alin. (1) din Legea nr. 780/2001, preambulul expune finalităţile urmărite de Parlament pin adoptarea actului legislativ, raţiunea adoptării, motivaţia social-politică, economică sau de altă natură a actului. Textul preambulului din proiect reproduce textul preambulul Recomandării Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei (2003) 4 cu privire la regulile comune împotriva fenomenului de corupţie în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale şi nu conţine raţiunea şi motivaţia adoptării Proiectului, nefiind enunţate nici finalităţile urmărite prin adoptare.

Coruptibilitate
Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative.

Revizuirea textului în condiţiile art. 26 alin. (1) din legea nr. 780/2001.

2

Art. 1

Textul integral al articolului

La alin. (1) - este necesar în art. 3 de definit noţiunea de candidaţi la alegeri, astfel încît să fie clar că acesta, în fapt, se rezumă la noţiunea de concurent electoral definită prin art. 1 din Codul electoral. La fel, în art. 3, urmează a fi definită şi noţiunea de ales, cu care se operează în tot cuprinsul proiectului. La alin. (2) - transparenţa în activitatea financiară, precum şi controlul asupra activităţii financiare, ar trebui să fie principiile de bază, care trebuie să ghideze domeniul, principii care ar trebui să se regăsească în art. 4 din proiect, alin. (2) urmînd să fie exclus din textul art. 1. La alin. (3) - de concretizat în art. 3 noţiunile cu care se operează în alin. (3). Actualmente, prin lege, art. 1 din Codul electoral, doar blocul electoral îşi regăseşte o definiţie clară. La alin. (4) - verbele trebuie să fie utilizate la prezent, obiecţie pe care o reţinem pentru întreg textul proiectului. În sensul art. 72 alin. (3) lit. a) şi lit. g) din Constituţie, finanţarea campaniilor electorale în scopul alegerii deputaţilor în Adunarea Populară a Găgăuziei şi a Guvernatorului Găgăuziei, ţine de competenţa exclusivă a Parlamentului Republicii Moldova, prin adoptarea în acest sens a unor prevederi, care pot să se conţină doar în legi organice. În opinia noastră, este absolut inadmisibilă delegarea acestor competenţe Adunării Populare a Găgăuziei.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative.

Revizuirea textului potrivit obiecţiilor.

3

Art. 2

Textul integral al articolului

La alin. (1) - a se vedea obiecţia de la pct. 3 al prezentului raport. În opinia noastră, scopul major al proiectului ar trebui să fie asigurarea unui control eficient asupra finanţării partidelor politice şi campaniilor electorale, precum şi asigurarea sancţionării eficiente, proporţionale şi descurajatoare a încălcărilor regulilor instituite în domeniu. La alin. (2) - cercul persoanelor care cad sub incidenţa proiectului devine şi mai confuz (partide, candidaţi la alegeri, aleşi).

Coruptibilitate
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Scop definit incomplet.

Revizuirea textului potrivit obiecţiilor. Clarificarea expresă a persoanelor care cad sub incidenţa Proiectului.

4

Art. 3

Textul integral al articolului

La general, în opinia noastră, definiţiile trebuie să fie revăzute astfel încît să exprime exact, complet, clar, univoc şi concis esenţa noţiunilor cu care se operează în proiect. Ne-am expus mai sus asupra eventualelor confuzii care ar putea fi generate de operarea cu noţiunile de candidat la alegeri, ales. Din sensul definiţiilor, absolut, nu se nuanţează distincţia între finanţarea partidului politic şi finanţarea campaniilor electorale, definiţiile fiind absolut identice. În opinia noastră, alarmant este şi faptul că noţiunea de rapoarte financiare se reduce în exclusivitate la rapoartele concurenţilor electorali privind fluxul mijloacelor băneşti, inclusiv mijloacele financiare acumulate, sursele din care au provenit acestea şi cheltuielile efectuate în campania electorală. În fapt, la fel de importantă este instituirea unui mecanism de raportare financiară a partidelor politice în afara campaniilor electorale.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Formulări ambugui care ar putea la aplicare să genereze confuzii, practici neuniforme şi abuzive. Lacune esenţiale în definirea rapoartelor financiare.

Revizuirea prevederilor potrivit obiecţiilor.

5

Art. 4

Textul integral al articolului

În conformitate cu art. 28 alin. (2) din Legea nr. 780/2001, în cazul actelor legislative de maximă importanţă şi cu un conţinut specific, dispoziţiile generale se expun, de regulă, sub formă de principii. În textul articolului lipsesc principii esenţiale, care ar trebui să ghideze modul de finanţare a partidelor politice - control şi sancţiuni.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Alte riscuri
Caracter lacunar în enunţarea principiilor.

De completat textul proiectului cu prevederi ce ţin de control şi sancţiuni, ca principii esenţiale ale modului de finanţare a partidelor politice şi campaniilor electorale.

6

Art. 5 alin. (3)

... (3) Partidul politic poate desfăşura activităţi comerciale permise de legislaţie. ...

Obiecţii similare celor expuse asupra prevederilor art. 24 alin. (1) din proiect.

Coruptibilitate
Vezi comentariile referitor la prevederile din art. 24 alin. (1) din Proiect.

A se vedea recomandările expuse asupra prevederilor din art. 24 alin. (1).

7

Art. 6 alin. (1) lit. d)

... d) alte venituri din activităţi proprii, legal obţinute conform art. 24 alin. (1). ...

Obiecţii similare celor expuse asupra prevederilor din art. 24 alin. (1) din Proiect.

Coruptibilitate
A se vedea comentariile referitor la prevederile din art. 24 alin. (1).

A se vedea recomandarea privind prevederile art. 24 alin. (1).

8

Art. 7 literele b) şi c)

... b) persoanele juridice finanţate de către stat sau care au capital de stat, inclusiv de către o autoritate ori instituţie publică, cu excepţia cazurilor cînd această finanţare este expres prevăzută de legislaţie; c) o persoană juridică cu capital străin sau care conţine capital străin; ...

La lit. b) - prevederi care contrazic art. 5 din Regulile comune împotriva fenomenului de corupţie în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale (Recomandarea Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei (2003) 4), care statuează că statele ar trebui să interzică persoanelor juridice aflate sub controlul statului sau al altor colectivităţi publice să facă donaţii partidelor politice. La lit. c) - de redactat norma astfel, încît să fie clară forma organizaţional-juridică a entităţii.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative.
Norme care contravin standardelor internaţionale în domeniu.

La lit. b) - de exclus sintagma "cu excepţia cazurilor cînd această finanţare este expres prevăzută de legislaţie".
La lit. c) - de redactat textul.

9

Art. 8

(1) Partidul politic suportă toate cheltuielile din contul patrimoniului său. (2) În cazul campaniilor electorale, în conformitatea cu legea, unele cheltuieli pot fi suportate din contul bugetului de stat sau de către alte persoane.

La alin. (2) - În primul rînd, remarcăm faptul, că, potrivit art. 6 alin. (1) lit. c) din proiect, finanţarea din bugetul de stat face parte din sursele de finanţare ale partidului politic, implicit - patrimoniul partidului, banii fiind bun în sensul legii civile. În al doilea rînd, ţinem să menţionăm că partidele politice beneficiază de finanţare din partea statului, care poate fi utilizată şi în afara campaniei electorale. În al treilea rînd - este absolut neclară prevederea potrivit căreia, unele cheltuieli pot fi suportate de către alte persoane decît partidul. Acest lucru, în fapt, ar contraveni prevederilor din alin. (1).

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De exclus alin. (2).

10

Art. 9 alineatele (3)-(6)

... (3) Alocaţiile din bugetul de stat se reflectă distinct în evidenţa contabilă a partidelor politice. (4) Conţinutul şi modul de întocmire şi prezentare a rapoartelor financiare se stabilesc de actele normative ale Comisiei Electorale Centrale, după consultarea Ministerului Finanţelor. (5) Operaţiunile de încasări şi plăţi ale partidelor politice se efectuează în lei moldoveneşti şi în valută străină, prin conturi deschise la bănci cu sediul în Republica Moldova. Partidul politic nu are dreptul să deschidă conturi bancare în străinătate. (6) Partidul politic este obligat să asigure păstrarea documentaţiei sale de evidenţă, a rapoartelor specifice şi a altor rapoarte în modul şi în termenele prevăzute de legislaţie.

La alin. (3) - este important să se asigure, inclusiv prin evidenţa/raportarea contabilă şi financiară, trasabilitatea nu numai a alocaţiilor, ci şi a facilităţilor obţinute de către un partid politic, cum ar fi condiţiile în care a beneficiat de accesul la serviciile de radio şi de televiziune, locurile speciale de afişaj electoral sau servicii/bunuri obţinute în condiţii avantajoase (reduceri). La alin. (4) - normă de blanchetă. Pentru a evita cumularea de competenţe de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona, este necesar ca modul de întocmire şi prezentare a rapoartelor financiare, precum şi conţinutul lor, să fie reglementate prin lege. La alin. (5) - este important să se prevadă că conturile bancare trebuie să fie deschise în băncile licenţiate în Republica Moldova. Astfel, va fi evitat pericolul că banii partidelor politice vor fi plasaţi în conturile bancare în băncile din Transnistria, astfel fiind imposibil orice control din partea vreunei autorităţi. La alin. (6) - normă de trimitere.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Lacune de drept
Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea prevederilor potrivit obiecţiilor.

11

Art. 10

Textul integral al articolului

Remarcăm faptul că operarea cu noţiunile de candidat la alegeri şi ales, precum şi textul articolul, creează mai multe confuzii. În sensul art. 1 din Codul electoral, prin concurent electoral se înţelege: i) candidaţii independenţi, înregistraţi de Comisia Electorală Centrală, precum şi partidele, alte organizaţii social-politice şi blocurile electorale, ale căror liste de candidaţi au fost înregistrate de Comisia Electorală Centrală - în cazul alegerilor parlamentare; ii) partidele, alte organizaţii social-politice, blocurile electorale, şi persoanele care candidează pentru funcţia de primar sau de consilier în consiliul local şi care sînt înregistrate de consiliile electorale de circumscripţie respective - în cazul alegerilor locale. În opinia noastră, anume noţiunea de concurent electoral şi în sensul actual, ar urma să fie utilizată. La alin. (3) - interdicţii neacoperite prin sancţiuni. La alin. (4) - prevederi absolut nejustificate în cazul resurselor provenite din finanţarea de stat, ca, de altfel, şi în cazul resurselor provenite din finanţarea privată.

Coruptibilitate
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului potrivit obiecţiilor.

12

Art. 13 alin. (6)

... (6) Controlul utilizării alocaţiilor de la bugetul de stat se va efectua în conformitate cu legislaţia din domeniu.

Normă irealizabilă în contextul noţiunii de rapoarte financiare din art. 3. Asupra deficienţelor în acest sens ne-am expus în comentariile asupra prevederilor din art. 3. Un control eficient este imposibil, fără instituirea unor proceduri eficiente de raportare şi în afara limitelor campaniilor electorale.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile

Revizuirea normei potrivit obiecţiilor.

13

Art. 14 alin. (3)

... (3) Termenul acordat partidului politic pentru remedierea încălcărilor constatate, constituie 15 zile calendaristice. La cererea întemeiată a partidului politic, Comisia Electorală Centrală poate prelungi termenul pînă la 30 de zile. ...

Potrivit uzanţelor, se specifică expres zilele lucrătoare, în cazurile în care termenele se calculează în zile lucrătoare. În restul cazurilor - se subînţelege că termenele se calculează în zile calendaristice. Aceeaşi obiecţie reţinem pentru întreg textul proiectului. La alin. (3) sînt incluse norme, prin care se determină competenţa unei autorităţi publice după formula "poate". Astfel, în lipsa unor prevederi suplimentare, prin care s-ar concretiza cazurile şi circumstanţele care justifică prelungirea termenului stipulat, o decizie importantă rămîne la discreţia absolută a CEC, care ar putea fi arbitrară şi discriminatorie.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor tehnicii legislative.

De exclus sintagma "calendaristice". De completat alineatul cu prevederi de concretizare în sensul obiecţiilor formulate.

14

Art. 17

Textul integral al articolului

În opinia noastră, la acest articol este important să fie luate în consideraţie comentariile/recomandările expuse în Raportul Grupului de State contra Corupţie (GRECO) în Runda trei de evaluare, Transparenţa în finanţarea partidelor politice, paragraful 67. În opinia noastră, este absolut necesar, prin lege, să se permită partidelor stabilirea unor cotizaţii, în exclusivitate, în mărime fixă, fiind exclusă posibilitatea unor cotizaţii diferenţiate. Doar aşa va spori calitatea şi democraţia internă în cadrul partidelor, aceste finalităţi ţinînd de interesul general, şi va fi evitat riscul ca partidele să cadă într-o dependenţă totală financiară faţă de un grup restrîns de persoane, care achită diferenţiat cotizaţii, şi faţă de interesele particulare ale acestora. De altfel, astfel se vor evita şi riscurile prejudicierii intereselor altor membri ai partidului, care sînt în drept să aştepte tratament echitabil din partea organelor de conducere ale partidului.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public

Revizuirea prevederilor potrivit obiecţiilor.

15

Art. 18 alin. (1)

(1) Partidele politice au obligaţia de a publica în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cuantumul total al veniturilor din cotizaţii pînă la data de 31 martie a anului următor, precum şi lista membrilor de partid care au plătit într-un an cotizaţii a căror valoare însumată depăşeşte valoare scutirii personale a unei persoane fizice rezidente pentru anul respectiv, conform Codului fiscal al Republicii Moldova. ...

Este important pentru interesul public publicarea şi a numărului de membri ai partidului care au achitat cotizaţii.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Revizuirea textului potrivit obiecţiei.

16

Art. 19 alineatele 2-3, 6

... (2) Donaţiile în bani se efectuează prin operaţiuni ale sistemului bancar (card bancar, transfer direct) din Republica Moldova, iar identitatea donatorului se indică în documentul bancar. În cazul în care donatorul persoana fizică nu deţine cont bancar şi donaţia se efectuează în numerar, banii se depun la contul bancar al partidului politic. (3) Reducerile de preţ care depăşesc 50% din valoarea bunurilor sau serviciilor se vor considera donaţii şi se vor înregistra distinct în contabilitatea proprie a partidului politic. ... (6) Nu sunt considerate donaţii activităţile prestate pe bază de voluntariat în condiţiile legii.

La alin. (2) - reţinem obiecţiile expuse asupra prevederilor din art. 9 alin. (5). Totodată, reamintim comentările/recomandările GRECO în Runda a treia de evaluare, Transparenţa în finanţarea partidelor politic, în ce priveşte modalităţile colectării donaţiilor şi ale cheltuielilor (paragraful 70), şi anume recurgerea la modalităţile de vărsăminte a donaţiilor pentru partidele politice şi a cheltuielilor înfăptuite de acestea, utilizîndu-se în principiu sistemul bancar pentru a asigura trasabilitatea acestora. Astfel, urmează a concretiza că donaţia în bani trebuie să fie depusă la contul bancar al partidului politic de către donator. La alin. (3) - ar fi binevenit de prevăzut că se consideră donaţie acordată partidului orice reduce care este alta, decît cele oferite restului clienţilor. Astfel, şi o reducere de 20% ar fi esenţială, în cazul în care reducerile maximale oferite clienţilor de către entitate este de 5%. La alin. (6) - normă de trimitere. Este necesar de indicat expres legea la care se face referire.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Plafon nejustificat al reducerilor.

Revizuirea prevederilor potrivit obiecţiilor.

17

Art. 20 alineatele (3)-(6)

... (3) Se permite efectuarea donaţiilor de către persoane fizice, cetăţeni ai Republicii Moldova, stabiliţi cu traiul în afara ţării, dar doar în limitele prevăzute de prezenta lege, şi doar prin intermediul instituţiilor bancare din Republica Moldova. (4) Se interzice donaţia către partidele politice de la persoanele stipulate în art. 7, precum şi de la persoanele juridice şi persoanele fizice care, la data efectuării donaţiei, au datorii exigibile mai vechi de 60 de zile la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul local sau la fondul asigurării obligatorii de asistenţă medicală. (5) Răspunderea pentru condiţiile prevăzute de alin. (4), o poartă donatorul, şi este asumată printr-o declaraţie pe proprie răspundere. (6) Organizaţiile politice internaţionale la care partidul politic respectiv este afiliat sau partidele politice ori formaţiunile politice aflate în relaţii de colaborare politică pot face donaţii doar în bunuri materiale necesare activităţii politice, dar care nu sunt materiale de propagandă electorală. Aceste donaţii, cu excepţia mijloacelor de transport, sunt scutite de plata taxelor vamale.

La alin. (3) - reţinem obiecţia formulate asupra prevederilor din art. 9 alin. (5). Totodată, urmează să se reţină şi în privinţa acestor categorii de cetăţeni obligaţia declarării fiscale anterioare a veniturilor. La alin. (4) - termenul de 60 zile este nejustificat. De exclus sintagma "mai vechi de 60 de zile". La alin. (5) - regulă pentru încălcarea căreia nu este prevăzută vreo sancţiune. La alin. (6) - noţiunea de "bunuri materiale necesare activităţii politici" este vagă, fapt care ar putea genera interpretări echivoce/abuzive/discriminatorii. De specificat expres şi exhaustiv bunurile materiale permise de a fi donate de organizaţiile politice internaţionale la care partidul politic respectiv este afiliat sau partidele politice ori formaţiunile politice aflate în relaţii de colaborare politică.

Coruptibilitate
Stabilirea unor termene nejustificate
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului potrivit obiecţiilor.

18

Art. 21 alineatele (1) şi (3)

... (1) ... Dacă persoana fizică este membru de partid, în suma menţionată nu se include şi suma cotizaţiilor de partid plătite de aceasta într-un an. ... (3) Suma totală a donaţiilor făcute de persoanele juridice controlate direct sau indirect, de o altă persoană ori de un grup de persoane fizice sau juridice, nu poate depăşi limitele prevăzute la alin. (1) şi (2)...

La alin. (1) - normă care va permite captarea partidelor de către o persoană/grup de persoane, care, reieşind din veniturile pe care le are, pot să-şi permită finanţări esenţiale, astfel partidul căzînd într-o dependenţă financiară faţă de donatori în detrimentul calităţii partidului, nivelului de democraţie internă, interesului justificat al celorlalţi membri ai partidului de a fi trataţi egal. La alin. (3) - de concretizat noţiunea de "persoane juridice controlate direct sau indirect, de o altă persoană ori de un grup de persoane fizice sau juridice". De altfel, proiectul este absolut lacunar în ce priveşte aceste entităţi, obiecţie pe care o reţinem pentru întreg textul proiectului.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului potrivit obiecţiilor.

19

Art. 23 alin. (3)

... (3) Toate donaţiile vor fi evidenţiate în mod corespunzător în documentele contabile, cu menţionarea datei la care au fost făcute şi a altor informaţii care să permită identificarea surselor de finanţare, inclusiv numele şi prenumele (denumirea de firmă), domiciliul (sediul) donatorului şi suma donată.

Reiterăm obiecţiile referitor la necesitatea sporirii transparenţei şi asigurării trasabilităţii altor donaţii, decît cele în bani, inclusiv acordarea serviciilor prestate în condiţii avantajoase/reduceri, care la fel trebuie să poarte un caracter public şi trebuie să se regăsească în informaţiile oferite de către partide, inclusiv evidenţa lor contabilă.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Revizuirea textului potrivit obiecţiilor.

20

Art. 24 alin. (1)

(1) Partidul politic este în drept să desfăşoare următoarele activităţi, dacă ele sînt stipulate expres în statut: a) editarea, realizarea şi difuzarea publicaţiilor ori a altor materiale de propagandă şi cultură politică proprii; b) organizarea de întruniri şi seminarii cu tematică politică, economică sau socială; c) organizarea de manifestări de agrement, culturale, distractive, sportive sau alte manifestări de masă; d) serviciile interne în cadrul partidului; e) închirierea spaţiilor pentru conferinţe sau acţiuni social-culturale şi pentru birourile parlamentare; e) activitate legată nemijlocit de administrarea proprietăţii sale, inclusiv înstrăinarea bunurilor mobile din patrimoniu, fără scop comercial (de profit), înstrăinarea terenurilor şi clădirilor din patrimoniu. Bunurile imobile pot fi înstrăinate numai după cel puţin 2 ani de la înregistrarea în patrimoniu, cu excepţia partidelor politice aflate în curs de dizolvare. Termenul de 2 ani nu se aplică în situaţia bunurilor imobile moştenite. ...

Posibilitatea oferită partidelor de a realiza venituri din activităţile stipulate la alin. (2), în opinia noastră, contravine scopului nelucrativ al partidelor politice. Mai mult, caracterul excesiv de permisiv al prevederilor este şi mai nepotrivit reieşind din textul confuz al acestora. Bunăoară, editarea, realizarea şi difuzarea publicaţiilor ori a altor materiale de propagandă şi cultură politică sînt activităţi editoriale, în esenţă, comerciale. Acestea ar putea fi permise doar în formula - realizarea şi difuzarea organului propriu de presă şi a materialelor pentru propagandă proprie. Activitatea de organizare de întruniri şi seminarii cu tematică politică, economică sau socială este o activitate nelucrativă, motiv pentru care nu ar fi să fie aducătoare de venit, deci - comercială. Organizarea de manifestări de agrement, culturale, distractive, sportive sau alte manifestări de masă este o activitate specifică unor entităţi comerciale şi nu ar trebui să aducă profit partidului-organizator. Este absolut confuză noţiunea de "serviciile interne în cadrul partidului", astfel aceasta putînd să fie interpretată echivoc/abuziv/discriminatoriu. Tot atît de neclar este cum un partid ar putea să aibă venituri din închirierea spaţiilor pentru conferinţe sau acţiuni social-culturale şi pentru organizarea birourilor parlamentare, dacă aceasta, în fapt, presupune cheltuieli din partea partidului. Importante ar fi reguli în condiţiile cărora partidele pot da în chirie spaţiile proprii. La lit. f) - termen nejustificat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Stabilirea unor termene nejustificate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului potrivit obiecţiilor.

21

Art. 25 alin. (6)

... (6) Modul de distribuire şi de folosire a mijloacelor financiare, precum şi modul de publicare a raportului privind gestionarea sumei alocate se stabilesc de către Comisia Electorală Centrală în condiţiile legii. ...

Se instituie norme care permit cumularea de către CEC a competenţelor de reglementare/aplicare. Astfel există riscul ca CEC să stabilească reguli comode sie, însă, mai puţine eficiente. Prevederile referitor la modul de distribuire şi de folosire a mijloacelor financiare, precum şi modul de publicare a raportului privind gestionarea sumei alocate, ar trebui să fie stabilite prin lege.

Coruptibilitate
Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona

Revizuirea textului potrivit obiecţiei.

22

Art. 28 alineatele 1, 4-6

(1) ... Virarea acestor sume în contul candidatului la alegeri poate fi efectuată numai cu acordul prealabil al acestuia. ... ... (4) Mijloacele financiare virate pe contul "Fond electoral" nu pot fi folosite în scopuri personale. Candidaţilor la alegeri li se interzice să propună alegătorilor bani cadouri, să distribuie fără plată bunuri materiale, inclusiv din ajutoarele umanitare sau din alte acţiuni de binefacere. (5) Banca informează zilnic Comisia Electorală Centrală şi consiliul electoral de circumscripţie respectiv, despre sumele băneşti virate în contul candidatului la alegeri. Comisia Electorală Centrală şi consiliul electoral de circumscripţie pot cere Curţii de Conturi sau Inspectoratului Fiscal Principal de Stat de pe lîngă Ministerul Finanţelor efectuarea unui control al surselor de venit, al corectitudinii evidenţei şi folosirii conform destinaţiei a banilor de către candidat la alegeri. (6) Comisia Electorală Centrală sau consiliile electorale de circumscripţie vor ţine o condică ce va cuprinde toate datele prevăzute de prezentul articol şi o vor pune la dispoziţia publicului pentru încunoştiinţare. Organul electoral respectiv va grupa informaţiile şi va întocmi un raport săptămînal privitor la volumul finanţării primite de fiecare candidat la alegeri şi la sursele din care ele au fost primite. Cu două zile înainte de alegeri, organul electoral respectiv va întocmi un raport preelectoral final şi un raport de totalizare, care vor cuprinde toate informaţiile de care dispun în privinţa volumului şi surselor mijloacelor primite de candidaţi la alegeri.

La alin. (1) - nu este clar cum va fi dovedit acordul prealabil. La alin. (4) - formula "scopuri personale" este ambigue. Pînă la urmă - victoria într-o campanie electorală poate fi un scop personal al candidatului. În continuare - norme neacoperite prin sancţiuni. La alin. (5) - determinarea competenţei după formula "poate". Trebuie de stabilit expres şi exhaustiv cazurile în care se solicită control. La alin. (6) - instituirea unor termene nejustificate. De altfel, nu este clar dacă raportul se referă la finanţările din toate sursele sau doar la cele obţinute de la stat. În primul caz - CEC va fi în imposibilitatea de a executa prevederile, obţinînd astfel de informaţii de la partide o dată la două săptămîni (vezi art. 42 alin. (1) din Proiect).

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului potrivit obiecţiilor.

23

Art. 33

Textul integral al articolului

Prevederile proiectului ar putea fi inaplicabile referendumurilor, reieşind din specificul/subiecţii iniţierii referendumurilor. Este necesar de a completa proiectul cu prevederi exprese referitor la finanţarea referendumului.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Completarea proiectului cu prevederi exprese referitor la finanţarea referendumului.

24

Art. 41

Textul integral al articolului

Reţinem obiecţiile de mai sus. Articolul este lacunar în ce priveşte informaţiile privitor la entităţile legate, direct sau indirect, de un partid politic sau care se regăsesc într-o manieră oarecare sub controlul unui partid, informaţiile privitor la donaţiile oferite în altă formă decît bănească, inclusiv serviciile prestate în condiţiile avantajoase/reduceri. În acest sens sînt necesare nişte reglementări speciale. La alin. (2) - atribuirea competenţei CEC de a extinde termenul stabilit după formula "poate".

Coruptibilitate
Lacune de drept
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Revizuirea textului potrivit obiecţiilor.

25

Art. 42 alin. (5)

... (5) ... Dacă raportul prezentat este incomplet, Comisia Electorală Centrală este în drept să solicite candidatului respectiv completarea cu aceste date. ...

Norme care determină competenţa CEC după formula "este în drept".

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Completarea prevederilor cu norme care ar concretiza circumstanţele în care se justifică solicitarea CEC.

26

Art. 49 alin. (1)

(1) În cazul în care primeşte donaţii cu încălcarea normelor privind donaţia în folosul partidului politic sau a candidatului la alegeri, inclusiv în cazul primirii donaţiilor care depăşesc plafoanele stabilite de lege donatarul este obligat, în termen de 10 zile de la momentul înştiinţării despre intrarea donaţiei, să restituie sumele primite peste plafon sau, în cazul imposibilităţii, să verse în bugetul de stat sumele primite cu încălcarea legii. ...

Normă care contravine normelor din art 6 alin. (4) din proiect.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Conformarea normelor cu prevederile din art. 6 alin. (4) din proiect.



La Capitolul VII secţiunea I - nu ne vom expune în detalii asupra acestuia, reieşind din faptul că conceptul propus, în opinia noastră, este viciat. În opinia noastră, atribuţiile de control ar trebui oferite nu Comisiei Electorale Centrale, care, reieşind din specificul său instituţional, nu poate fi organ de control financiar, ci Serviciului Fiscal de Stat.

Concluzii

Proiectul supus expertizei este unul cu mai multe deficienţe/lacune şi nu va realiza scopul scontat.
Mai mult, o bună parte a prevederilor proiectului nu răspund exigenţelor standardelor europene în domeniu, în special ne referim la Recomandarea Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei (2003) 4 cu privire la regulile comune împotriva fenomenului de corupţie în finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.
Astfel, în partea ce ţine de donaţii, lipsesc:
- reguli specifice pentru a evita conflictele de interese;
- reguli clare care ar limita eficient eventuala deductibilitate fiscală a donaţiilor;
- reguli care ar asigura, inclusiv prin sancţiuni specifice, că donaţiile făcute de către persoanele juridice partidelor politice vor apărea în contabilitatea persoanelor juridice;
- reguli care ar asigura că acţionarii sau orice membru individual al persoanei juridice să fie informat de actul de donaţie;
- reguli care ar limita/interzice sau reglementa de o manieră strictă donaţiile făcute de persoanele juridice ce oferă bunuri sau servicii administraţiilor publice (art. 5);
- norme clare care ar asigura aplicabilitatea prevederilor legii de către toate entităţile legate, direct sau indirect, de un partid politic, sau care se găsesc într-o anumită măsură sub controlul unui partid politic (contabilitate completă şi adecvată, posibilitatea să se urmărească conturile acestor entităţi);
- prevederi care ar impune înregistrarea tuturor cheltuielilor directe sau indirecte, efectuate în cadrul campaniilor electorale, nu numai de către fiecare partid politic, ci şi de fiecare candidat inclus în lista partidului.
De asemenea, proiectul nu răspunde adecvat recomandărilor GRECO în Runda a treia de evaluare, în special ne referim la partea ce ţine de:
• recomandarea de a clarifica situaţia legală a împrumuturilor;
• recomandarea de a acorda un mandat, cît şi împuterniciri adecvate şi resurse suficiente unui organ central independent, asistat, după caz, de alte autorităţi, pentru a-i permite exercitarea unui control eficient, de a ancheta şi asigura punerea în aplicare a reglementării finanţării publice;
• recomandarea de a face ca toate încălcările regulilor de finanţare generală a partidelor politice şi a campaniilor electorale să fie clar definite şi însoţite de sancţiuni eficiente, proporţionale şi descurajatoare – şi care ar putea fi, după caz, aplicate după validarea alegerilor de către Curtea Constituţională; şi că termenele de prescripţie aplicabile la aceste contravenţii să fie suficient de lungi pentru a permite autorităţilor competente să desfăşoare un control eficient al finanţării politice.
În acest sens, şi în conformitate cu Recomandarea Adunării Parlamentare a Consiliului Europei (2001) 1516 asupra finanţării partidelor politice, merită a fi stabilite, în cazul în care este posibilă individualizarea responsabilităţii, sancţiuni care ar putea să includă anularea mandatului sau instituirea unei perioade de ineligibilitate.
Eventuala ineficienţă a Proiectului este sporită şi prin multiplele elemente de coruptibilitate identificate, în special multiplele formulări ambigui, norme care ar promova interese/beneficii ale unui grup restrîns de persoane şi care nu sunt justificate prin interesul public general, lacune esenţiale de drept, cum ar fi precizări care ar face normele aplicabile în toate situaţiile posibile (bunăoară, în cazul unui concurent electoral retras din campania electorală), precizări în privinţa organizaţiilor teritoriale.
În opinia noastră, calitatea proiectului nu justifică adoptarea acestuia nici ca lege specială. Considerăm justificate intervenţii (modificări/completări) în Codul contravenţional, Codul electoral, Codul fiscal, Codul penal, Legea privind partidele politice etc., însă doar în măsura, care ar asigura îmbunătăţiri reale.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei