Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

24 Aprilie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la acreditarea prestatorilor de servicii sociale

(înregistrat în Parlament cu numărul 457 din 05 Martie 2012)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la acreditarea prestatorilor de servicii sociale.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege ordinară, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit Notei informative proiectul de lege a fost elaborat în scopul îndeplinirii obligaţiilor naţionale şi internaţionale asumate de către Republica Moldova, realizării prevederilor Programului de activitate al Guvernului „Integrare Europeana: Libertate, Democrație, Bunăstare” 2009-2013, Legii asistenţei sociale nr. 547 din 25.12.2003, Legii privind serviciile sociale nr. 123 din 18.06.2010, Programului naţional privind crearea sistemului integrat de servicii sociale pe anii 2008-2012, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1512 din 31 decembrie 2008, Strategiei şi Planului naţional de acţiuni privind reforma sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului pentru anii 2007-2012, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.784 din 9 iulie 2007 a fost elaborat proiectul Legii privind acreditarea prestatorilor de servicii sociale.
Elaborarea proiectului Legii privind acreditarea prestatorilor de servicii sociale este determinată de necesitatea creării şi funcţionarii sistemului naţional de acreditare a prestatorilor de servicii sociale, precum şi de importanța asigurării calităţii serviciilor sociale acordate beneficiarilor.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Argumentarea la nota informativă este una incompletă, deoarece nota informativă redă fidel structura proiectului şi descrie sumar prevederile, însă nu face referinţe la beneficiile pe care le comportă adoptarea proiectului. De asemenea lipseşte analiza impactului de reglementare, chiar dacă în anexa la proiectul legii este inserat un fişier în Excel cu calculele de acreditare. Mai puţin, însă, este enunţată necesitatea creării şi funcţionarii sistemului naţional de acreditare a prestatorilor de servicii sociale, precum şi importanța asigurării calităţii serviciilor sociale acordate beneficiarilor. Se face în mare parte referinţă la tipurile de acreditare stipulate în lege, precum şi referinţe privind instituirea Consiliului naţional de acreditare a prestatorilor de servicii sociale, a grupurilor de experţi şi a etapelor procedurii de acreditare, dar nu sînt evidenţiate care sînt beneficiile pentru prestatorii de servicii sociale şi care sînt beneficiile pentru beneficiarii direcţi ai serviciilor sociale.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Chiar dacă grupul de lucru la proiectul legii privind acreditarea prestatorilor de servicii sociale a fost format din reprezentanţi ai ministerelor de resort, ai misiunilor internaționale în Republica Moldova (UNDP, UNICEF, UN Women, UNFPA, OIM), organizaţii neguvernamentale Nota informativă nu face nici o referinţe la standarde internaţionale relevante pertinente domeniului respectiv.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Anexa la nota informativă la proiectul legii conţine estimarea cheltuielilor necesare implementării legii.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. Cu toate acesteai, reieșind din faptul că prevederile proiectului sunt aplicabile, deopotrivă, instituțiilor publice și private, în vederea conformării intereselor și beneficiilor acestora interesului public, proiectul trebuie să prevadă clar condiţiile de acreditare.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Totuși, în eventualitatea în care cadrul normativ nu va avea prevederi exprese şi exhaustive privind exigenţele care urmează a fi îndeplinite de către prestatorii de servicii sociale pentru a avea dreptul de a acorda servicii în domeniile specifice activităţii, calitatea serviciilor ar putea prejudicia interesele beneficiarilor și, ca urmare, interesul public.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Pe de altă parte în articolul 29 (5) şi articolul 30 (5) ale proiectului de lege analizat se face trimitere la articolul 7 alineatul (3) din Legea nr.235-XVI din 20 iulie 2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, care de fapt nu are alineatul (3), articolul fiind compus dintr-un singur alineat, respectiv norma de trimitere este una greşită, fiind necesară revizuirea acesteia.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, exprimările nu întrunesc întocmai rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, regulile de ortografie şi punctuaţie necesită revizuire.
În articolul 2 "Noţiuni generale al proiectului de lege privind acreditarea prestatorilor de servicii" sînt oferite explicaţiile mai multor noţiuni care se regăsesc în text, iar noţiunea autoevaluării este omisă, fiind oferită numai noţiunea de raport de autoevaluare. Noţiunea de autoevaluare se regăseşte în articolul 19 "Etapele procesului de acreditare a prestatorilor de servicii sociale": b) autoevaluarea.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, autoritatea publică centrală vizată fiind Consiliul naţional de acreditare a prestatorilor de servicii, precum şi drepturile şi obligaţiile Consiliului. În general Capitolul III din proiectul legii descrie sistemul naţional de acreditare a prestatorilor de servicii sociale.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articolul 8. Activitatea economico-financiară

Activitatea economico-financiară a prestatorilor de servicii sociale trebuie să corespundă actelor normative din domeniu.

Activitatea economico-financiară este un termen prea general și ține de competența organelor fiscale, de audit etc. Considerăm că analiza activității economico-financiare a unui prestator de servicii depășește competența Consiliului de acreditare.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Trebuie prevăzută detaliat activitatea economico-financiară privind prestarea nemijlocită a serviciilor sociale pentru care se solicită acreditarea.

2

Articolul 10. Conformitatea calităţii serviciilor sociale

Calitatea serviciilor sociale prestate trebuie să fie asigurată în conformitate cu standardele de calitate ale serviciului.

În textul proiectului de lege este menţionată necesitatea conformării cu standardele de calitate ale serviciului, nespecificîndu-se unde se regăsesc standardele de calitate ale serviciilor şi fără a face referinţe la actul normativ respectiv.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Lacune de drept

Este important să fie specificat actul normativ unde sînt prevăzute standardele de calitate ale serviciilor şi de a menţiona care sînt acestea, cel puţin în termeni generici.

3

Articolul 12. Consiliul naţional de acreditare a prestatorilor de servicii sociale

(1) Consiliul se instituie pe lîngă Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, are statut de persoană juridică, dispune de conturi trezoreriale, ştampilă cu stema de stat şi denumirea sa. (2) Regulamentul de activitate şi efectivul-limită ale Consiliului se aprobă de către Guvern. (3) Cheltuielile de organizare şi funcţionare a Consiliului se efectuează din contul şi în limitele alocaţiilor prevăzute în bugetul de stat, precum şi din alte surse, conform legislaţiei în vigoare.

La alin. (2) se menţionează despre regulamentul de activitate şi efectivul-limită, dar nu este specificată componenţa numerică, chiar dacă în fişierul Excel anexă la proiectul de lege este indicat numărul funcţionarilor publici şi cheltuielile necesare pentru 11 funcţionari publici pentru 1 an. La alin. (3) se menţionează că: Cheltuielile de organizare şi funcţionare a Consiliului se efectuează din contul şi în limitele alocaţiilor prevăzute în bugetul de stat, precum şi din alte surse, conform legislaţiei în vigoare. Aici vedem o neclaritate cu referinţă la sursele financiare folosite, precum şi trimiterea la legislaţia în vigoare.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept

Indicarea componenţei numerice a efectivului-limită al Consiliului şi prevederi exprese cu referinţă la alte surse. De asemena este important de a aduce claritate cu referinţă la legislaţia în vigoare.

4

Articolul 18. Condiţiile de acreditare a prestatorilor de servicii sociale

Prestatorii de servicii sociale sînt acreditaţi dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii: a) sînt constituiţi în condiţiile legii; b) au prevăzute în actul de înfiinţare scopul şi obiectivele, precum şi serviciile sociale pe care le vor presta; c) durata de funcţionare a prestatorului de servicii sociale, conform actului de înfiinţare, să permită prestarea serviciilor sociale pentru care solicită acreditarea; d) dispun de resurse financiare şi materiale pentru prestarea serviciilor sociale pentru care solicită acreditarea şi confirmă posibilitatea obţinerii resurselor financiare suplimentare pentru asigurarea stabilităţii financiare şi durabilităţii procesului de prestare a serviciilor sociale; e) dispun de personal cu pregătire profesională adecvată tipului de servicii sociale pentru care solicită acreditarea; f) aplică standardele de calitate privind serviciile sociale pentru care solicită acreditarea.

Prevederile de la lit. a) din articol sînt ambigui, deoarece este vorba despre prestatori de servicii publici şi privaţi, inclusiv asociaţiile obşteşti şi modalitatea de constituire a lor este diferită. În prevederile de la lit. d) conjuncţia "şi" din îmbinarea "...solicită acreditarea şi confirmă posibilitatea obţinerii resurselor financiare suplimentare..." creează inechitate între prestatorii de servicii sociale.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept

De concretizat legislaţia la care se face trimitere.
În prevederile lit. d) de înlocuit cuvîntul ”și” cu ”sau”, deoarece există riscul ca un finanțator să nu dorească să finanțeze un serviciu care nu este încă acreditat, și neștiind dacă serviciul va putea obține sau nu acreditare. Astfel, dacă punem din start această condiție, ONG-ul nu va putea demonstra că are co-finanțare.

5

Articolul 25. Acreditarea iniţială

(1) Acreditării iniţiale sînt supuşi numai prestatorii de servicii sociale nou-înfiinţaţi. (2) Prestatorii de servicii sociale nou-înfiinţaţi sînt supuşi acreditării iniţiale în mod obligatoriu pînă la admiterea beneficiarilor în serviciu şi începerea prestării serviciilor sociale. (3) Prestatorii de servicii sociale sînt acreditaţi iniţial dacă îndeplinesc cumulativ condiţiile prevăzute la articolul 18 din prezenta lege. (4) Prestatorii de servicii sociale acreditaţi iniţial solicită acreditarea nu mai tîrziu de un an de la începutul activităţii sale.

Alin.(3) din articolul 25 face trimitere la art.18 din acelaşi proiect de lege şi respectiv acreditarea iniţială nu are condiţii suplimentare sau diferite de acreditarea în sine. În acest caz nu este clar de ce se face diferenţiere între acreditarea şi acreditarea iniţială, dacă condiţiile de acreditare sînt aceleaşi. De asemenea potențialii prestatori de servicii sociale (subiecții acreditării inițiale) nu au cum să îndeplinească cumulativ condițiile prevăzute la art. 18 și în special aplicarea standardelor de calitate pentru serviciile noi.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Potrivit obiecţiei expuse.

6

Articolul 26. Procedura de acreditare iniţială

(1) Procedura de acreditare iniţială se declanşează la data depunerii şi înregistrării cererii de acreditare iniţială a prestatorului de servicii sociale şi nu poate depăşi 30 de zile calendaristice. (2) Etapele procedurii de acreditare iniţială, documentele necesare pentru solicitarea acreditării iniţiale şi decizia privind acreditarea iniţială sînt prevăzute la articolele 19, 20 şi 22 din prezenta lege.

În cazul potențialilor prestatori este imposibil ca Consiliul să evalueze calitatea serviciilor (care încă nici nu au fost inițiate), de aceea propunem revizuirea art. 26 alin. (2).

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept
Norme irealizabile

Potrivit obiecţiei expuse.





Concluzii

În concluzia prezentului raport de expertiză menţionăm că proiectul de lege este unul necesar şi actual. Totuşi, în opinia noastră, la adoptarea acestuia urmează să se ţină cont de următoarele sugestii:

1. Argumentarea este insuficientă pentru scopurile proiectului, ţinînd cont de perioada de elaborare a proiectului de lege şi dezbaterile care au avut loc pe marginea acestui proiect de lege.
2. Proiectul de lege este insuficient fundamentat din punct de vedere economico-financiar, chiar dacă anexa proiectului de lege ne oferă o claritate financiară cu referinţă la cheltuielile ce urmează a fi suportate de buget ca urmare a aplicării legii în practică.
3. Existenţa unor elemente de coruptibilitate creşte riscul de apariţie a dificultăţilor în aplicare şi a divergenţilor între subiecţii vizaţi de acest proiect de lege.
4. Proiectul de lege nu oferă o grilă a taxelor pentru evaluarea calităţii serviciilor care este prevăzută de proiectul de lege în art.19 lit.c).
5. Este important să se ţină cont de deficienţele existente în sistemul de prestare a serviciilor de sănătate, avînd ca model de funcţionare prestarea serviciilor de sănătate, pentru a nu permite repetarea greşelilor din sistemul de prestare a serviciilor sociale.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei