Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

19 Martie 2012

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind munca prin cumul

(înregistrat în Parlament cu numărul 2674 din 06 Decembrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind munca prin cumul.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului În conformitate cu nota informativă, proiectul de lege are ca scop reglementarea printr-o lege specială a muncii prin cumul, ceea ce ar contribui, în opinia autorilor, la completarea vidului juridic existent în materia raporturilor juridice privind munca în cumul.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă nu conţine o argumentare suficientă a promovării proiectului de act legislativ. Se poate observa lipsa unei analize a impactului social, economic şi de altă natură al realizării prevederilor legii.

În conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind actele legislative, era necesar de efectuat o expertiză juridică pentru asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale şi cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, precum şi la coordonarea cu legislaţia în vigoare şi cu legislaţia comunitară. Afară de aceasta, în conformitate cu art.23 lit.d) din Legea privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină şi rezultatele expertizei compatibilităţii cu legislaţia comunitară, precum şi lista reglementărilor de referinţă ale legislaţiei comunitare.

Reieşind din importanţa şi consecinţele acestui proiect de lege, acesta urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice, societăţii civile pentru formularea recomandărilor (inclusiv Confederaţiei Naţionale a Sindicatelor din Moldova), iar, în final, avizele, sinteza recomandărilor recepţionate în cadrul consultării publice şi rezultatele expertizelor, trebuiau să fie anexate la dosarul de însoţire a variantei finale a proiectului de act legislativ, aşa cum prevede art.23, alin.(2) lit.e) din Legea privind actele legislative.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul şi nota informativă la acesta nu conţin referinţe la legislaţia comunitară şi alte reglementări internaţionale.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Notăm inexistenţa unei analize economico-financiare şi, respectiv, nu cunoaştem dacă realizarea prevederilor proiectului de lege necesită sau nu cheltuieli. Cu toate acestea, în proiectul de lege sînt incluse norme care au ca scop reglementarea pensiei cumulardului sau a indemnizaţiei de eliberare din serviciu, ceea ce va implica anumite cheltuieli financiare din bugetul asigurărilor sociale de stat.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


8. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


9. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


10. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. În prezent cadrul legal existent reglementează munca prin cumul. Astfel de norme sînt cuprinse în Codul muncii, care în titlul X, capitolul V, art.267-274 reglementează munca în cumul, în Legea nr.158-XVI din 04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, Legea nr.355-XVI din 23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, Legea salarizării nr.847-XV din 14.02.2002, precum şi într-un şir de acte normative subordonate legii.


11. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, exprimările nu întrunesc întocmai rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic şi nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


12. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


13. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.4

"Particularităţile muncii prin cumul pentru unele categorii de salariaţi (muncitori, cadre didactice, personal medico-sanitar şi farmaceutic, personal din sfera inovaţiei şi inovării, salariaţi din cultură, artă, sport etc.) se stabilesc pin acte nomative aprobate de Guvern..."

Autorul prevede în art.4 din proiect că, pentru unele categorii de salariaţi, indicate mai sus, particularităţile muncii prin cumul vor fi stabilite de Guvern prin actele sale normative, însă, în art.8 şi 9 din proiect autorul prevede norme ce reglementează munca prin cumul a cadrelor didactice, a personalului medico-sanitar şi farmaceutic. Aceste neclarităţi şi contradicţii vor provoca apariţia situaţiilor confuze şi, în consecinţă, va periclita aplicarea adecvată a legii, ceea ce contravine principiilor consacrate în art.4 al Legii 780/2001 privind actele legislative şi, totodată, comportă un risc sporit de coruptibilitate. Mai mult ca atît, Guvernul nu este abilitat cu reglementarea raporturilor general obligatorii ale muncii prin cumul, aceasta fiind prerogativa Parlamentului, prin intermediul legii organice. Astfel de constatări a fost formulate şi de Curtea Constituţională în Hotărîrea nr.32 din 10.11.1997, prin care a declarat neconstituţională Hotărîrea Guvernului şi a Federaţiei Generale a Sindicatelor din Republica Moldova nr. 178 din 27 februarie 1997 "Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la condiţiile de muncă prin cumul". Curtea, inter alia a menţionat: "...în sistemul dreptului muncii, atît normele generale, care au putere juridică asupra tuturor angajaţilor, cît şi normele speciale ("Norme speciale de reglementare juridică" în redacţia art. 260 din Codul muncii) au incidenţă asupra diferitelor categorii de angajaţi (inclusiv asupra cumularzilor), nu pot fi determinate de acte normative inferioare legii... Art. 102 alin. (2) din Constituţie, dispoziţiile art. 14 din Legea cu privire la Guvern, precum şi cele din Codul muncii (art. 260) nu abilitează Guvernul cu reglementarea prin hotărîri a raporturilor juridice generale ale cumularzilor. Aprobînd actul normativ invocat, ce are putere de lege, Guvernul a încălcat principiul separării puterilor în stat..."

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Este necesar ca reglementările care se referă la munca prin cumul a tuturor categoriilor de salariaţi să fie cuprinse doar în lege.

2

art.2

Noţiunile utilizate

Noţiunile inserate în art.2 din proiect dublează şi chiar contrazic noţiunile cuprinse în Codul muncii. Astfel, art.1 din Codul muncii defineşte deja noţiunea de "unitate", "angajator", "reprezentanţi ai salariaţilor", iar art.267 alin.(1) din Codul muncii explică ce semnifică "munca prin cumul".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Este necesar ca autorii să asigure uniformitatea întregului cadru legislativ şi să fie utilizată aceeaşi terminologie, fără dublarea noţiunilor din cuprinsul actelor normative.

3

art.15

Articolul15. Prestările de asigurări sociale pentru cumularzi "(1) În cazul în care cumulardul activează în mai multe unităţi şi în fiecare este asigurat, conform legislaţiei, indemnizaţia pentru incapacitate temporară de muncă şi alte prestaţii de asigurări sociale se calculează în funcţie de venitul total asigurat..."

Calcularea şi plata indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă şi alte prestaţii de asigurări sociale este reglementată de Legea nr.289-XV din 22.07.2004 privind indemnizaţiile pentru incapacitatea temporară de muncă şi alte prestaţii de asigurări sociale şi Hotărîrea Guvernului nr.108 din 3.02.2005 privind aprobarea regulamentului cu privire la condiţiile de stabilire, modul de calcul şi de plată a indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă şi altor prestaţii de asigurări sociale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Deoarece aceste norme nu ţin de obiectul prezentei legi, considerăm necesar de a le exclude din proiect.

4

art.16

Articolul 16. Baza de calcul al pensiei cumulardului

Stabilirea şi calcularea pensiei sînt reglementate de Legea nr.155-XIV din 14.10.1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat şi Hotărîrea Guvernului nr.328 din 19.03.2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de calculare a pensiilor de asigurări sociale de stat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Deoarece aceste norme nu ţin de obiectul prezentei legi, considerăm necesar de a le exclude din proiect.





Concluzii

În opinia noastră acest proiect de lege este afectat de elemente de coruptibilitate de natură să genereze mai multe probleme şi interpretări confuze. În varianta în care este prezentat la moment acest proiect de lege, opinăm că nu se va reuşi de a contribui într-un mod clar şi eficient la reglementarea raporturilor juridice de muncă prin cumul.

În această ordine de idei se impune a remarca lacunele şi prevederile din proiect care comportă pericol de coruptibilitate:
- lipseşte o analiză a impactului social, pentru a explica necesitatea adoptării legii, avantajele şi dezavantajele ei;
- lipsa unei expertize juridice, care urma să asigurare concordanţa proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale şi cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, cu legislaţia în vigoare, cu legislaţia comunitară, cu cerinţele tehnicii legislative;
- proiectul urma să fie transmis spre avizare tuturor instituţiilor publice, societăţii civile pentru formularea recomandărilor, (inclusiv Confederaţiei Naţionale a Sindicatelor din Moldova);
- proiectul legii şi nota informativă nu conţin referinţe nici la legislaţia comunitară nici la standarde internaţionale relevante şi nu este clar dacă acest proiect ar încălca unele norme comunitare sau principii internaţionale existente la moment;
- nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară, însă acest lucru era necesar, deoarece proiectul presupune cheltuieli financiare;
- prevederile din proiect urmează a fi coordonate cu normele tehnicii legislative.

În concluzie notăm, că adoptarea proiectului de lege examinat este o opţiune politică a Parlamentului, care va decide dacă este sau nu oportun pentru Republica Moldova. Însă, considerăm, că autorul, în cazul în care intenţionează să completeze cadrul normativ deja existent privind munca prin cumul, atunci soluţia optimă ar fi înaintarea unui proiect de lege privind modificarea şi completarea Codului muncii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei