Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

26 Decembrie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind administraţia publică de specialitate

(înregistrat în Parlament cu numărul 2536 din 18 Noiembrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind administraţia publică de specialitate.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Cancelaria de Stat a Republicii Moldova, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul legii privind administraţia publică centrală de specialitate este elaborat în scopul reglementării regimului juridic al administraţiei publice centrale de specialitate, principiilor fundamentale de organizare şi funcţionare a acesteia, chestiunilor generale privind misiunea, funcţiile de bază, atribuţiile principale, conducerea ministerelor şi autorităţilor administrative centrale aflate în subordinea Guvernului. Reieşind din nota informativă, acest proiect de lege este elaborat în conformitate cu Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare (2009-2013)”, în conformitate cu Planul de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de dezvoltare pe anii 2008-2011 şi Planul de implementare a Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova, fiind una din măsurile menite să contribuie la crearea unui cadru instituţional eficient, funcţional şi durabil al administraţiei publice centrale de specialitate (APCS), conducerea generală a căreia este exercitată de către Guvern.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului, iar cetăţenii, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conţinutului documentului.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiectul de lege conţine o justificare suficientă a promovării proiectului de act legislativ. În acest sens, nota informativă conţine condiţiile ce au impus elaborarea proiectului şi finalităţile urmărite prin implementarea noilor reglementări, descrie principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă. Totodată, se face o analiză a impactului proiectului de lege asupra domeniilor social, economic, de mediu, asupra mediului de afaceri şi impactul asupra bugetului de stat, cît şi efectele proiectului de lege asupra legislaţiei în vigoare.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Conform notei informative, la elaborarea proiectului s-a ţinut cont de experienţa şi legislaţia unor state-membre ale Uniunii Europene (Spania, Polonia, România, ţările Baltice, etc.), au fost luate în considerare recomandările şi documentele relevante ale experţilor Băncii Mondiale şi Programului SIGMA („Suport pentru Îmbunătăţirea Guvernanţei şi Managementului în ţările Europei Centrale şi de Est”) al OCDE (Organizaţiei de Cooperare şi Dezvoltare Economică şi a Uniunii Europene).
Cu toate că în nota informativă se face referire la unele reglementări şi abordări din Uniunea Europeană, ce ţin de administraţia publică centrală de specialitate, totuşi nota şi proiectul de lege nu conţin referinţe concrete la acquis-ul comunitar.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
În acest sens menţionăm că, reieşind din nota informativă, realizarea noilor reglementări nu necesită cheltuieli financiare. Autorul proiectului de lege argumentează, că implementarea proiectului nu presupune reorganizări instituţionale în structura Guvernului şi întregul sistem al administraţiei publice centrale, ci doar crearea unui cadru legal de organizare instituţională şi funcţionare a ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale, iar o estimare precisă a impactului asupra bugetului de stat nu poate fi realizată obiectiv. Totuşi, se estimează ca implementarea reglementărilor noi, în corelare cu obiectivele strategice ale activităţii Guvernului, vor asigura pe termen mediu şi lung o mai bună planificare a alocării resurselor financiare bugetare destinate întreţinerii administraţiei publice centrale de specialitate.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.
Nota informativă concretizează, că proiectul de lege nu va genera conflicte ale normelor de drept în raport cu alte reglementări legale, fiind racordat la prevederile concurente ale Legii nr.64-XII din 31.05.1990 cu privire la Guvern şi altor acte legislative în vigoare. Intrarea în vigoare a proiectului legii privind administraţia publică centrală de specialitate nu va necesita amendarea actelor legislative în vigoare. Totodată, aplicarea reglementărilor noi incluse în proiect, ar putea necesita revizuirea şi emiterea unui şir de acte normative la nivel de Guvern.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt, în principiu, suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. Cu titlu de remarcă generală e necesar să evidenţiem formularea prea generală a textului proiectului de lege, care uneori duce la lecturarea de cîteva ori a
propoziţiilor pentru a înţelege sensul.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice şi proceduri administrative noi.
Proiectul de lege conţine reglementări privind organizarea, funcţionarea, competenţele, atribuţiile acordate ministerelor, altor autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului şi structurilor organizaţionale din sfera lor de competenţă, precum şi autorităţilor administrative autonome faţă de Guvern.
Obiecţiile punctuale sînt expuse în analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile. Ca obiecţie generală, reiterăm că proiectul de lege este prea general în ceea ce se referă la reglementarea competenţelor, atribuţiilor şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.1 alin.(1)

(1) Prezenta lege reglementează ... raporturile juridice care decurg din activitatea ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale şi ce ţin de conducerea lor.

Textul expus în acest articol este confuz şi poate fi interpretat în mai multe moduri. Sintagma "şi ce ţin de conducerea lor" urmează a fi reformulată, pentru a stabili cu precizie raporturile juridice ce vor fi reglementate de legea în cauză.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem revizuirea textului normei sus indicate pentru a fi expusă cu claritate.

2

Art.6 alin.(4)

(4) Conflictele de competenţă şi disensiunile apărute în cadrul relaţiilor dintre ministere şi alte autorităţi administrative centrale, refuzul unei autorităţi de a colabora sau refuzul neargumentat de a lua în consideraţie avizul altei autorităţi în procesul de elaborare a proiectelor de acte legislative şi normative se examinează şi se soluţionează în modul stabilit în Regulamentul Guvernului, aprobat de către Guvern.

Regulamentul Guvernului, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.34 din 17.01.2001, nu conţine norme ce ar reglementa conflictele de competenţă, disesiunile şi alte conflicte ce apar în cadrul relaţiilor dintre ministere şi alte autorităţi administrative centrale. Această normă de blanchetă cuprinsă în proiectul de lege este ineficientă şi are un grad sporit de coruptibilitate.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lacune de drept
Norme irealizabile

Este necesar de a indica expres normele şi actul normativ care reglementează situaţiile respective, dacă asemenea norme există. În caz contrar, urmează a include în prezentul proiect de lege astfel de reglementări sau ulterior va fi necesar de a elabora un proiect de lege privind modificarea şi completarea Regulamentului Guvernului sau un alt act normativ, pentru a insera aceste norme.

3

Art.10 alin.(1) lit.q)

q) înaintează propuneri pentru decorarea cu distincţii de stat ale Republicii Moldova a funcţionarilor publici, inclusiv a celor cu statut special, şi a celuilalt personal, în condiţiile legii.

Sintagma „celuilalt personal” nu corespunde cerinţelor Legii privind actele legislative ce se referă la limbajul textului proiectului de act legislativ. În primul rînd, cuvîntul „celuilalt” este unul nefuncţional şi neutilizabil într-un proiect de act legislativ. În plus, acesta are un caracter ambiguu şi nu este clar care este celălalt personal la care se referă norma dată.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

Recomandăm reformularea textului, cu concretizarea personalului asupra căruia se va referi norma juridică.

4

Art.11 alin.(6) lit.b)

(6) Conform ordinului ministrului privind delimitarea sarcinilor şi atribuţiilor, viceministrul sau, după caz, viceminiştrii: b) participă la şedinţele Guvernului, cu drept de vot consultativ, în cazul în care este delegat de ministru şi în alte cazuri stabilite de legislaţie;

Nu este clar ce se are în vedere prin sintagma „cu drept de vot consultativ”. Un viceministru poate participa la şedinţele Guvernului în cazul în care este delegat de ministru sau în alte cazuri stabilite de legislaţie, însă legislaţia nu prevede dreptul de vot consultativ. Această noţiune ar putea fi interpretată în sensul, că votul viceministrului nu este luat în considerare la adoptarea hotărîrilor în cadrul şedinţelor Guvernului. În conformitate cu art.25 din Legea cu privire la Guvern şi, reieşind din prevederile pct.18 al Regulamentului Guvernului, la şedinţele Guvernului hotărîrile se adoptă cu votul majorităţii membrilor Guvernului prezenţi la şedinţă, iar ordonanţele - cu votul majorităţii membrilor Guvernului. În acest context, norma stabilită în proiectul de lege va duce la apariţia situaţiilor confuze la adoptarea hotărîrilor şi ordonanţelor Guvernului. Adiţional, urmează să se ţină cont de faptul că, în cazul în care ministrul deleagă un viceministru pentru participarea la şedinţele Guvernului sau în alte cazuri stabilite de legislaţie, viceminstrul îl înlocuieşte pe ministrul respectiv şi are aceleaşi competenţe ca ministrul, inclusiv dreptul de vot.

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Este necesar de reformula textul normei în cauză şi de a stabili cu claritate dacă are sau nu drept de vot viceminstrul în cadrul procesului de adoptare a hotărîrilor şi ordonanţelor de către Guvern.

5

Art.12 alin.(1)

(1) Pentru asigurarea implementării politicii statului în anumite subdomenii sau sfere din domeniile de activitate, care îi sînt încredinţate unui minister, în subordinea acestuia pot fi create autorităţi administrative, care, de regulă au formă de agenţii, servicii de stat şi inspectorate de stat.

Sintagma „de regulă” este una confuză, care admite interpretări diferite şi permite excepţii potenţial coruptibile.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

În proiectul de lege urmează să fie indicate expres toate formele în care se pot constitui autorităţile administrative subordonate ministerului.

6

Art.6 lit.l)

înaintează propuneri de decorare cu distincţii de stat ale Republicii Moldova a funcţionarilor publici, inclusiv a celor cu statut special, şi a altui personal, în condiţiile legii.

A se vedea obiecţia de la art.10 alin.(1) lit.q)

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă.

Vezi recomandarea de la art.10 alin.(1) lit.q)





Concluzii

În rezultatul analizei proiectului de lege, menţionăm că acesta este unul benefic şi oportun pentru Republica Moldova, deoarece are menirea de a reglementa regimul juridic al administraţiei publice centrale de specialitate din Republicii Moldova. Totodată, remarcăm existenţa în proiect a unor lacune şi prevederi care comportă pericol de coruptibilitate. Printre acestea putem remarca:
- formularea prea generală a textului proiectului de lege, care uneori duce la lecturarea de cîteva ori a propoziţiilor pentru a înţelege sensul;
- proiectul de lege este prea general privitor la reglementarea competenţelor, atribuţiilor şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate;
- nu sînt respectate pe deplin cerinţele tehnicii legislative;
- în proiect sînt prevăzute unele excepţii, care provoacă riscuri de coruptibilitate;
- stabilirea unor norme de blanchetă şi trimitere care imprimă un grad înalt de coruptibilitate al proiectului de act legislativ.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei