Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

27 Decembrie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la standardizare

(înregistrat în Parlament cu numărul 2535 din 18 Noiembrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la standardizare.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege ordinară, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului potrivit notei informative este implementarea prevederilor Planului de Acțiuni al Guvernului pentru anii 2011-2014, precum și corespunderea recomandărilor Comisiei Europene pentru a ajusta cadrul de inițiere a negocierilor a Acordului de Liber Schimb Aprofundat și Cuprinzător cu Uniunea Europeană în partea ce ține de ajustarea cadrului legal aplicabil activității de standardizare cu practica europeană, pentru a consolida capacitățile și atribuțiile organismului național de standardizare.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă La momentul redactării prezentului raport de expertiză proiectul încă nu a fost adoptat de către Parlament, termenul de cooperare cu societatea civilă, fiind respectat.


6. Suficienţa argumentării. Nu considerăm suficient de argumentată nota informativă, pentru promovarea proiectului de lege. Nota informativă conține referințe la Planul de Acțiuni al Guvernului pentru anii 2011-2014, face referire la modificarea Legii cu privire la standardizare din 22.12.2006 și enumeră lista de acte care au stat la baza modificărilor respective. Ulterior se invocă date calendaristice privind transpunerea Directivei 98/34/CE a Parlamentului European și al Consiliului de către România, inclusiv se fac concluzii sumare din aceste date că pentru Republica Moldova este prematură transpunerea Directivei respective în întregime.
Pe de altă parte, este menționat faptul că Republica Moldova este deja membru afiliat al Comitetului European de Standardizare. Deși aspectul instituțional este supus ajustărilor, iar cadrul de finanțare este completat cu prevederi noi, nu se face legătură dintre scopurile pe care le are Directiva 98/34/CE și scopurile modificărilor propuse de Ministerul Economiei.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă conține referințe la legislația UE - Directiva 98/34/CE, însă nu sunt indicate actele legislative ale UE care au modificat Directiva 98/34/CE, care sunt Directiva 98/48/CE și Directiva 2006/96/CE. De asemenea, la momentul examinării proiectului de modificare, procesul legislativ din UE deja înregistrează propuneri de modificare ale legislației la care se face trimitere, acestea fiind materializate în Propunerea Comisiei Europene de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului referitoare la procedura de de furnizare a informației în domeniul standardelor, reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale, înregistrată cu numărul COM(2010)179 final.


8. Fundamentarea economico-financiară. Proiectul de lege presupune cheltuieli financiare suplimentare, după cum se specifică în nota informativă în partea ce ține de modificarea articolelor 10 și 18 din Legea cu privire la standardizare. De asemenea, sunt create instituții noi - Consiliul de standardizare și Comitetele tehnice de standardizare, care urmează să mențină, inclusiv, secretariatul. Aceste activități presupun cheltuieli suplimentare. Nota informativă nu stabilește care vor fi cheltuielile legate de implementarea prevederilor proiectului de modificare a Legii cu privire la standardizare.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Analiza impactului de reglementare nu a fost efectuată. În același timp, privită în ansamblul activităților specificate la paragraful 259 din Planul de Acțiuni al Guvernului pentru anii 2011-2014, respectiva activitate de modificare a legii cu privire la standardizare este planificată în scopul consolidării capacităților instituționale naționale în domeniul standardizării și preluării standardelor europene.
În același timp, nu a fost luat în calcul faptul că printre scopurile importante ale Directivei 98/34/CE este şi stabilirea unui mecanism de verificare suplimentară a standardelor tehnice elaborate de statele membre, care ar putea constitui potențiala măsură națională care să încalce cerințele articolului 34 și Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (TFUE) - restricțiile cantitative și măsurile echivalente cu acestea. Directiva 98/34/CE este o versiune codificată a unui pachet de Directive, stabilește obligația statelor membre să notifice și să aștepte răspunsul pozitiv sau negativ al Comisiei Europene cu privire la măsura națională pe care acestea doresc s-o adopte. Acest mecanism a fost utilizat cu succes de la mijlocul anilor '80 și a generat litigii, inclusiv la Curtea Europeană de Justiție - cauzele nr. C-194/94, C-443/98, C-159/00 , în baza cărora s-a stabilit caracterul ilegal al normei naționale dacă aceasta nu a fost notificată în prealabil și acceptată de Comisia Europeană.
Proiectul de modificare doar se referă la cadrul instituțional, fără a se referi la obiectivele pe care urmărește Planul de Acțiuni - ajustarea standardelor naționale la cele europene. Utilizarea mecanismului de raportare sau cel puțin de consultare prealabilă cu Comitetul European de Standardizare în calitate de filtru suplimentar ar putea asigura din timp filtrarea standardelor care vor fi privite drept potențiale încălcări ale articolului 34 din TFUE. Considerăm inoportun exemplul oferit pentru cazul României, întrucît nu poate fi considerat cel mai elocvent exemplu de implementare a prevederilor Directive 98/34/CE. Din contra, acțiunile care sunt prevăzute în Planul de Acțiuni presupun o apropiere mai rapidă a reglementărilor naționale de cele ale UE în domeniul standardizării, inclusiv în domeniul raportării prealabile a noilor standarde. Proiectul de modificare al legii cu privire la standardizare nu este conform nici scopurilor enunțate în paragraful 259 din Planul de Acțiuni, întrucît nu presupune modificări care să poată atinge pe deplin obiectivele alăturate modificării legislative. Suplimentar, există deja un proiect de Directivă care stabilește cerințe și mai aspre față de reglementări naționale ce constituie standarde, precum și proceduri de notificare prealabilă și termen pentru Comisia Europeană în care urmează să ofere un răspuns, fapt care, cuplat cu proiecte de lege cu armonizare insuficientă, va impune eforturi suplimentare în etape mai avansate ale implementării Acordului de Asociere, inclusiv ale Acordului de Liber Schimb Aprofundat și Cuprinzător.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Sunt promovate interesele publicului larg prin oferirea posibilității adoptării de standarde locale, naționale, care devin obligatorii doar în cazul unor situații strict determinate.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Nu vor fi cauzate prejudicii decît prin inițierea unui proces de concurență dintre standarde și entitățile private care le aplică.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul nu contravine legislației naționale.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Nu sunt obiecții substanțiale la formularea lingvistică.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Sunt oferite prea multe competențe pentru conducătorul organismului național de standardizare în articolul 10 alin. (5).


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articolul 6, alin. (2), lit. q)

Exercitarea, în legătură cu scopul său principal, a oricăror altor atribuții prevăzute de prezenta lege și alte acte legislative

Este normă generală, de altfel prezentă și în textul versiunii actuale a legii, doar că la litera p). Norma dată oferă competențe suplimentare care nu vor putea fi deduse din textul articolului ce ține de competențe.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Prevederea urmează a fi exclusă, iar textul legii revizuit, pentru a include alte competențe relevante

2

Articolul 6/1, alin. (1)

Pe lângă organismul național de standardizare se instituie Consiliul de standardizare, autoritate în probleme de strategie și dezvoltare în domeniul standardizării, din care fac parte reprezentanți ai organului central de specialitate al administrației publice, responsabil de infrastructura calității, autorităților de reglementare, asociațiilor profesionale, patronatului, consumatorilor, instituțiilor de învățământ, cercetare și ai organizațiilor interesate, precum și specialiști din diferite domenii economico-sociale. Componența Consiliului de Standardizare și Regulamentul de organizare și funcționare al acestuia se elaborează și se aprobă de către organul central de specialitate responsabil de infrastructura calității

Norma respectivă stabilește controlul organului central de specialitate responsabil de infrastructura calității asupra modului de formare al Consiliului de standardizare care dispune de multiple competențe pentru a contrabalansa activitățile organismului național de standardizare și a servi drept un mijloc suplimentar de control. Astfel, prin norma dată se stabilește doar lista de reprezentanți, nu și modul lor de numire, numărul de voturi rezervat pentru fiecare grup de subiecți, modul de luare a deciziilor etc. Transferul acestei competențe de aprobare a componenței și modului de organizare și funcționare către o instituție care controlează și organismul național de standardizare lipsește de sens stabilirea competențelor către Consiliul de Standardizare.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii extensive de reglementare

Fie articolul 6/1 este reformulat cu indicarea mai multor detalii privind modul de funcționare al Consiliului, care sunt luate în considerare ulterior de organul central de specialitate responsabil de infrastructura calității la adoptarea componenței și regulamentului de funcționare, fie este identificat un alt subiect, care este suficient de independent de organul central de specialitate responsabil de infrastructura calității și este suficient de reprezentativ, spre exemplu Guvernul.

3

Articolul 7, alin. (6)

Secretariatele comitetelor tehnice de standardizare se dețin de organismul național de standardizare sau de o altă parte interesată, care are capacitate tehnică și organizatorică pentru realizarea lucrărilor de secretariat în bune condiții.

Norma este confuză, întrucît nu oferă o soluție atunci cînd și organismul național de standardizare și o altă parte interesată ar putea să solicite concomitent păstrarea și ducerea secretariatului. O astfel de normă poate genera conflicte pe viitor. De asemenea, din norma dată reiese o prezumție că organismul național de standardizare ar putea să nu dispună de capacitate tehnică și organizatorică pentru ținerea lucrărilor de secretariat. Termenul de bune condiții de asemenea este unul interpretativ, care generează ambiguități la capitolul stabilirii ce înseamnă bune condiții pentru lucrările de secretariat. De asemenea, nu sunt stabilite sancțiuni pentru alte părți interesate, atunci cînd lucrările de secretariat nu sunt duse în ”bune condiții”.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii paralele
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă excluderea posibilității unei alte părți interesate să mențină lucrările de secretariat, precum și eliminarea termenului de ”bune condiții”, pentru a obține în final o prevedere care ar stabili competența organismului național de standardizare de menținere a secretariatului comitetelor tehnice.

4

Articolul 8

” (2) Autoritățile de reglementare: a) colaborează cu organismul național de standardizare la elaborarea programelor de standardizare națională; b) elaborează, aprobă, înregistrează, modifică, reconfirmă, anulează codurile de bună practică din domeniile de competenţa, precum şi asigură publicarea şi difuzarea acestora; c) participă, în limitele competenţei, în activitatea de standardizare internaţională şi regională (interstatală, europeană), în conformitate cu tratatele internaţionale şi regionale respective; d) participă în activitatea comitetelor tehnice de standardizare; e) participă în activitatea Consiliului de standardizare; f) asigură traducerea oficială în limba de stat a textelor standardelor naţionale, care prezintă adopţii naţionale ale publicaţiilor oficiale standardelor internaţionale sau europene, necesare pentru implementarea şi executarea reglementărilor tehnice respective, precum şi utilizabile în cadrul supravegherii pieţei; g) colaborează cu organismul naţional de standardizare referitor la elaborarea, modificarea, revizuirea şi anularea standardelor naţionale, prestandrdelor naţionale, precum şi adoptarea standardelor internaţionale, regionale (europene şi interstatale) şi ale altor ţări ca standarde naţionale; h) asigură implementarea standardelor internaţionale şi europene în domeniile sale de reglementare”.

Titlul articolului 8 nu a fost modificat și rămîne ”Subdiviziunile (serviciile) de standardizare”, titlu care nu corelează cu conținutul nou al articolului 8, întrucît alineatul (2) descrie competențele autorităților de reglementare.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Fie modificarea titlului articolului 8 avînd titlul ”Subdiviziunile (serviciile) de reglementare și competențele autorităților de reglementare”, fie includerea conținutului modificării propuse pentru alineatul (2) într-un articol separat - articolul 8/1 cu titlul ”Competențele autorităților de reglementare”.

5

Articolul 9 alin. (1)

(1) Standardele naționale se elaborează, de regulă, de către comitetele tehnice de standardizare sau oricare parte interesată specializată în domeniile respective de activitate.

Expresia ”de regulă” generează interpretarea multiplă a prevederilor. Astfel, nu este clar dacă mai sunt și alte structuri care dețin competența de a elabora standarde.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Excluderea termenului ”de regulă” din textul modificării sau enumerarea altor subiecți care de asemenea pot elabora standarde.

6

Articolul 10 alin. (5)

(5) Programul de standardizare națională se avizează de membrii Consiliului de Standardizare și se aprobă de către conducătorul organismului național de standardizare.

Această prevedere oferă prea multe competențe conducătorului organismului național de standardizare. Întrucît din Planul de Acțiuni al Guvernului pentru anii 2011-2014 reiese că urmează a fi elaborate și adoptate programe anuale de standardizare, iar pentru transparență este oferită competență Consiliului de Standardizare, reglementarea ce ține de aprobarea programelor de standardizare de către conducătorul organismului național de standardizare transferă prea multe competențe unei singure persoane, fapt care în final poate duce la utilizarea dreptului de veto al acestuia față de programele deja elaborate și avizate de Consiliul de Standardizare. Norma este disproporțională cu scopul care se urmărește, inclusiv de asigurare a participării largi din Consiliu.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Fie modificarea competenței de adoptare de la conducătorul organismului național de standardizare la Consiliul de Standardizare cu stabilirea modului în care este luată decizia, fie limitarea dreptului de a nu adopta programului de standardizare prin stabilirea posibilității de a întoarce o singură dată programul către Consiliul de Standardizare.

7

Articolul 10 alin. (7)

Fiecare comitet tehnic național de standardizare își desfășoară activitatea în baza unui program de standardizare proprie, care cuprinde teme aparținînd domeniului de activitate al comitetului respectiv. Programul de standardizare al comitetului tehnic de standardizare se aprobă de către președintele comitetului.

Ca și în cazul propunerii pentru articolul 10 alin. 5, programul de standardizare al comitetului tehnic este aprobat de președintele comitetului. În articolul 7 al legii cu privire la standardizare se menționează doar că modalitatea de funcționare și competențele comitetelor tehnice de standardizare sunt stabilite de organismul național de standardizare. Astfel, indiferent de faptul dacă comitetul este creat pe lîngă organismul național de standardizare sau de alte părți interesate, aceste putînd fi antreprenori care doresc să aprobe un standard tehnic, modalitatea de funcționare se aprobă de organismul național, inclusiv există reprezentanți ai organismului în comitetele tehnice. Norma dată este restrictivă din două puncte de vedere: 1. Sunt transmise competențe de aprobare a programului către o singură persoană 2. Legea stabilește competența exclusivă a organismului național de standardizare pentru a elabora regulamentele de funcționare ale comitetelor. Astfel de reglementări generează lipsă de interes din partea subiecților privați în crearea comitetelor, întrucît nu asigură certitudine juridică.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Transferarea competențelor către comitetul tehnic cu indicarea suplimentară a principalelor condiții de funcționare a lor, inclusiv procesul de luare a deciziilor, modul lor de contestare etc.

8

Articolul 13 alin. (9)

Includerea de către autoritățile de reglementare a referințelor la standardele internaționale și europene în reglementările tehnice sau alte acte legislative și normative, fără referire la adopțiile naționale ale standardelor respective nu poate avea caracter oficial.

Termenul de ”nu poate avea caracter oficial” generează ambiguități în interpretare. Întrucît articolul 13 stabilește că standardele devin obligatorii în condițiile alin. 3 și 5 din lege, adică atunci cînd sunt dictate de interese de ordin public sau de protecție a consumatorului sau cînd subiectul privat a declarat sub orice formă că preia aceste standarde, termenul de ”caracter oficial” nu poate fi modificat prin termenul de ”caracter obligatoriu”. În același timp în textul legii nu este cunoscută înțelegerea de ”caracter oficial”.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Modificarea sintagmei de ”nu poate avea caracter oficial” în sintagma ”este nulă”.





Concluzii

1. Nota informativă nu este suficient de justificată.
2. Nu este efectuată o analiză a impactului regulator din perspectiva preluării practicilor de raportare prealabilă a standardelor către Comisia Europeană în baza prevederilor Directivei 98/34/CE.
3. Sunt oferite prea multe competențe fără posibilitate de control sau contestare pentru organismul național de standardizare, inclusiv la stabilirea modului de funcționare a Consiliului de standardizare și a comitetelor tehnice.
4. Nu este efectuată o justificare economico-financiară a proiectului de modificare a legii.
5. Nu vor fi atinse scopurile stabilite în paragraful 259 din Planul de Acțiuni al Guvernului pentru anii 2011-2014.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei



Anexe

Propunere de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului referitoare la procedura de furnizare de informații din domeniul standardelor, reglementărilor tehnice și a normelor privind serviciile societății informaționale - Nu exista fişier pentru această anexă
Raportul Comisiei Europene către Consiliu, către Parlamentul European și către Comitetul Economic și Social European privind aplicarea directivei 98/34/CE din 2006 pînă în 2008 - Nu exista fişier pentru această anexă
Directiva 98/48/CE - Nu exista fişier pentru această anexă
Raportul Comisiei Europene către Consiliu, către Parlamentul European și către Comitetul Economic și Social European privind aplicarea directivei 98/34/CE din 2002 pînă în 2005 - Nu exista fişier pentru această anexă
Directiva 98/34/CE - Nu exista fişier pentru această anexă