Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

14 Decembrie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind activitatea specială de investigaţii

(înregistrat în Parlament cu numărul 2358 din 27 Octombrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind activitatea specială de investigaţii

.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Reieşind din Nota informativă, promovarea proiectului este determinată de necesitatea prevenirii, curmării şi combaterii criminalităţii, precum şi protejării statului prin implementarea unor tehnici novatoare de investigații, astfel încît să fie asigurată securitatea statului.
Obiectivul general al proiectul constă în asigurarea securităţii publice.
Obiectivele specifice ale proiectului sînt:
- stabilirea măsurilor de investigare în conformitate cu recomandările internaţionale şi conform cerinţelor de dezvoltare a domeniului informaţional;
- definirea măsurilor de investigaţii;
- stabilirea clară a categoriilor de persoane în privinţa cărora pot fi aplicate măsurile de investigaţii;
- stabilirea clară a temeiurilor, cauzelor şi faptelor care impun necesitatea aplicării acestor măsuri;
- reducerea sferei de aplicabilitate a măsurilor prin prisma limitării numărului de fapte care pot implica necesitatea dispunerii lor;
- excluderea în general a diferenţei între măsurile operative de investigaţii şi acţiunile de urmărire penală;
- stabilirea condiţiilor clare care să ofere garanţii ale confidenţialităţii datelor obţinute din efectuarea măsurii respective de investigaţii, atît din viziunea persoanei care a fost supusă acestei măsuri, cît şi reieşind din interesul organului care a efectuat-o de a păstra caracterul secret al investigaţiilor sale;
- definirea şi stabilirea distincţiilor exacte între garanţiile în fond de aplicare a măsurilor (temeiuri, cauze) şi garanţiilor de procedură (motivarea aplicării, autorizarea, termene de aplicare);
- prevederi mai clare privind monitorizarea la nivel general şi special a legalităţii aplicării acestor măsuri;
- stabilirea controlului legalităţii măsurilor aplicate;
- stabilirea cadrului normativ de păstrare a datelor confidenţiale obţinute în urma aplicării măsurilor operative de investigaţii şi acţiunilor de urmărire, precum şi condiţiilor de nedivulgare a acestora din partea persoanelor cărora aceste date le-au devenit cunoscute;
- distincţia clară între atribuţii, rolul şi funcţiile fiecărui subiect care participă la efectuarea şi autorizarea măsurilor.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului.


6. Suficienţa argumentării. La modul general, proiectul este unul justificat. Totuși, unele prevederi, la care ne vom referi în Analiza detaliată a prevederilor potențial coruptibile, necesită o justificare suplimentară în Nota informativă.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit art. 20 lit. c) al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Reieşind din specificul proiectului, autorul face referire la cele mai importante standarde internaţionale relevante domeniului:
- Recomandarea Consiliului Europei (2005)10 cu privire la tehnicile speciale de investigaţii;
- Convenţia ONU împotriva corupţiei;
- Convenţia penală a Consiliului Europei cu privire la corupţie;
- Convenţia Consiliului Europei cu privire la spălarea, investigarea, sechestrarea şi confiscarea veniturilor provenite din activităţile criminale şi cu privire la finanţarea terorismului;
- Convenţia Consiliului Europei privind criminalitatea cibernetică.
Totodată, autorul face referire şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în hotărîrile relevante domeniului, în special în cauza Iordachi şi alţii versus Moldova.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit art. 20 lit. d) din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Deşi implementarea proiectului presupune cheltuieli financiare, nota informativă nu conţine o fundamentare economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Este evident, reieşind din specificul domeniului reglementat, prevederile din proiect sunt de natură să prejudicieze anumite drepturi, libertăţi şi interese ale omului. Totuşi, această ingerinţă ar putea fi una justificată, dacă s-ar asigura caracterul proporţionat al limitărilor versus interesul public. Acest lucru, însă, nu va putea fi realizat prin redacția actuală a proiectului. Proiectul nu are un concept clar, iar unele prevederi sunt echivoce și confuze, fapt ce va determina impreviziibilitatea legii în aplicare.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, în special ne referim la prevederile Codului de procedură penală. Reieşind din art. 2 alin. (4) din Codul de procedură penală, care stipulează că normele juridice cu caracter procesual din alte legi naţionale pot fi aplicate numai cu condiţia includerii în cod, prevederile promovate prin proiect, relevante măsurilor speciale de investigaţii în cadrul unui dosar penal, vor fi aplicabile doar după operarea modificărilor/completărilor de rigoare codului.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În conformitate cu art. 19 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, textul proiectului de act legislativ se elaborează cu respectarea următoarelor condiţii:
- fraza se construieşte conform normelor gramaticale, astfel încît să exprime corect, concis şi fără echivoc ideea, să fie înţeleasă uşor de orice subiect interesat;
- într-o frază este exprimată o singură idee;
- se utilizează termeni adecvaţi, de o largă circulaţie;
- terminologia utilizată este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative;
- se respectă cu stricteţe regulile de ortografie şi punctuaţie.
Formulările conţinute în proiect nu totdeauna sînt suficient de clare şi concise. Exprimările, în unele cazuri, nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic. Proiectul necesită o redactare din punct de vedere a regulilor de ortografie şi punctuaţie.
Obiecțiile la formularea lingvistică sînt expuse în Analiza detaliată a prevederilor potențial coruptibile.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte anumite atribuţii ale subdiviziunilor specializate în efectuarea activităţii speciale de investigaţii, precum şi ale ofiţerului de investigaţii, procurorilor etc. Obiecţiile referitor la acest compartiment se conţin în Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art. 1

Articolul 1. Noţiunea şi domeniul de reglementare a activităţii speciale de investigaţii (1) Activitatea specială de investigaţii reprezintă o procedură cu caracter secret şi/sau public efectuată de către autorităţile competente, cu utilizarea echipamentelor tehnice speciale, în scopul culegerii informaţiilor necesare pentru prevenirea şi combaterea criminalităţii, asigurarea securităţii statului, ordinii publice, apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor, descoperirea şi cercetarea infracţiunilor. (2) Prezenta lege reglementează măsurile speciale de investigaţii, modalitatea de dispunere şi efectuare a acestora, precum şi efectuarea controlului asupra legalităţii lor.

În accepţiunea generală, prin activitate se înţelege ansamblul de acte fizice, intelectuale şi morale făcute în scopul obţinerii unui anumit rezultat, iar prin procedură - totalitatea actelor şi a formelor îndeplinite în cadrul activităţii desfăşurate de un organ de jurisdicţie, de executare sau de alt organ de stat. Noţiunea de activitate este mult mai amplă decît cea de procedură, şi nu poate fi definită prin ultima. Reieşind din faptul, că îmbinarea metodelor publice şi secrete se regăseşte, ca principiu, la art. 3 lit. d), nu este necesar în definiţie de nuanţat caracterul secret şi/sau public. În opinia noastră, mult mai reuşită este sintagma "colectare", decît "culegerea" cu referire la informaţii. Această obiecţie o reţinem pentru tot textul proiectului. Mai mult, în proiect, se operează cu ambele noţiuni, deşi se are în vedere acelaşi lucru.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Potrivit obiecţiei. Definiţia necesită a fi redactată în spiritul Recomandării Comitetului de Miniştri al Consiliului Europeri (2005) 10 cu privire la tehniciile speciale de investigaţii.

2

art. 2

Articolul 2. Sarcinile activităţii speciale de investigaţii Activităţile speciale de investigaţii au următoarele sarcini: a) relevarea atentatelor criminale, prevenirea, curmarea infracţiunilor şi identificarea persoanelor care le organizează şi/sau le comit; b) căutarea persoanelor dispărute fără urmă sau căutarea persoanelor care se ascund de autorităţile de urmărire penală sau de instanţa de judecată ori se eschivează de la executarea pedepsei; c) colectarea de informaţii despre evenimentele sau acţiunile care pun în pericol securitatea de stat şi ordinea publică; d) descoperirea şi cercetarea infracţiunilor, precum şi asigurarea compensării daunei cauzate prin infracţiune.

Prevenirea şi curmarea infracţiunilor acoperă semantic sarcina de relevare a atentatelor criminale. Din textul proiectului de lege, care nu conţine nici o prevedere referitor la asigurarea compensării daunei cauzate prin infracţiune, este confuză stabilirea acesteia drept a unei din sarcinile activităţii speciale de investigaţii. Totodată, reieşind din prevederile art. 1 alin. (1) unul din sopurile activităţii speciale de investigaţii este apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor, fapt care trebuie să se regăsească şi în sarcinile activităţii speciale de investigaţii.

Coruptibilitate
Nerespectare a tehnicii legislative (limbaj).

De redactat potrivit obiecţiei.

3

art. 3

Articolul 3. Principiile activităţii speciale de investigaţii Activitatea specială de investigaţii se desfăşoară cu respectarea următoarelor principii: a) legalităţii; b) respectării drepturilor şi libertăţilor persoanei; c) oportunităţii şi inofensivităţii; d) îmbinării metodelor publice şi secrete; e) cooperării cu alte autorităţi de stat; f) deideologizării şi nepărtinităţii.

Deficienţe de limbaj la lit. e). Lit. f) - inoportună, sensul fiind acoperit prin lit. a).

Coruptibilitate
Nerespectare a tehnicii legislative (limbaj).

La lit. e) - mai reuşit expunerea în următoarea redacţie "cooperării între autorităţile publice". Lit. f) - de exclus.

4

art. 4

Articolul 4. Activitatea specială de investigaţii şi drepturile omului (1) Orice persoană supusă măsurii speciale de investigaţii are dreptul să fie informată de către procuror sau de judecătorul de instrucţie care a autorizat-o, după efectuarea ei, dacă această măsură nu a atras dispunerea unei noi măsuri speciale de investigaţii secrete. (2) Orice persoană supusă măsurii speciale de investigaţii are dreptul la repararea prejudiciului material şi moral cauzat prin încălcarea prezentei legi. (3) Înfăptuirea măsurii speciale de investigaţii pentru realizarea scopurilor şi sarcinilor neprevăzute de prezenta lege nu se admite. (4) Activitatea specială de investigaţii exercitată cu încălcarea prezentei legi atrage după sine răspunderea prevăzută de lege.

La alin. (1) - este stabilit dreptul persoanei de a fi informată de către procuror sau judecătorul de instrucţie referitor la măsurile speciale de investigaţii aplicate în privinţa sa. Din sensul normelor, ar reieşi că persoana va fi informată doar dacă va face o solicitare în acest sens, lucru practic irealizabil. Or, persoana nu va putea să facă astfel de solicitări, necunoscînd, iar în unele cazuri, nebănuind că a fost supusă unor măsuri speciale de investigaţii. Totodată, măsurile pot fi autorizate şi de către conducătorii subdiviziunilor specializate ale autorităţilor care efectuează activitatea specială de investigaţii, aceste persoane nefiind specificate în prevederile alin. (1). La alin. (2) - este conferit dreptul la repararea prejudiciului cauzat material şi moral prin încălcarea legii, fără a se face referire la condiţiile în care poate fi solicitat acest lucru, eventual Legea nr. 1545 din 25.02.1998 privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acţiunile ilicite ale organelor de următire penală, ale procuraturii şi ale instanţelor judecătoreşti. Potrivit legii precitate, art. 3 alin. (1) lit. e), efectuarea măsurilor operative de investigaţii cu încălcarea prevederilor legislaţiei serveşte drept temei pentru repararea prejudiciului material şi moral. La alin. (4) - se conţine o normă, care face referire la alte acte legislative, fără a se concretiza acestea.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme irealizabile
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect

Redactarea alin. (1), astfel încît după efectuarea măsurii speciale de investigații persoana supusă măsurii să fie informată despre aceasta de către persoana care a autorizat-o, dacă această măsură nu a atras dispunerea unei noi măsuri speciale de investigaţii secrete.
Redactarea alin. (2) şi alin. (3) reieşind din obiecţii.

5

art. 5 alin. (2)

Articolul 5. Protecţia datelor cu caracter personal în procesul exercitării activităţii speciale de investigaţii ... (2) Accesul la dosarul special sau la materialele din dosar ale altor persoane, decît cele ce lucrează cu dosarul special este interzis; cu excepţia conducătorului subdiviziunii specializate a organului respectiv, în limitele competenţei, şi a procurorului care a autorizat măsura specială de investigaţii sau a solicitat autorizarea acesteia de către judecătorul de instrucţie. ...

Eventual, ar trebui să se examineze şi să se concretizeze nivelul accesului persoanei supuse măsurii la dosarul deschis în privinţa sa. Altfel, în cazul unui eventual litigiu privind măsura aplicată ar putea să se invoce, de către această persoană, încălcarea principiului egalităţii armelor. Norme, care ar putea fi apreciate ca insuficiente pentru exercitarea de către persoanele interesate a dreptului de contestare a măsurilor aplicate.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Recomandarea se conţine în obiecţii.

6

art. 6 alin. (3)

Articolul 6. Subiecţii ce efectuează activitatea specială de investigaţii ... (3) Ofiţerul de investigaţii care efectuează activitatea specială de investigaţii îşi realizează sarcinile în mod independent, în interacţiune sau în colaborare cu colaboratorii confidenţiali.

Nu este nici o distincţie între "interacţiune" şi "colaborare". Se operează cu sintagma "colaboratorii confidențiali", nefiind foarte clară distincția între această categorie și "investigatorii sub acoperire" și "agenții sub acoperire", alte două noțiuni din proiect.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Nerespectare a tehnicii legislative (limbaj defectuos).

De exclus sintagma "in interacţiune sau". De omogenizat limbajul.

7

art. 7

Articolul 7. Competenţa autorităţilor ale căror subdiviziuni specializate efectuează activitatea specială de investigaţii (1) În scopul organizării activităţii speciale de investigaţii autorităţile ale căror subdiviziuni specializate efectuează activitatea specială de investigaţii au competenţa de a: a) crea sisteme informaţionale pentru asigurarea realizării sarcinilor activităţii speciale de investigaţii; b) încheia acorduri cu privire la utilizarea încăperilor de serviciu, bunurilor întreprinderilor, instituţiilor, organizaţiilor, unităţilor militare, locuinţelor, mijloacelor de transport, precum şi a a altor bunuri ale persoanelor fizice şi juridice; c) confecţiona, perfecţiona şi folosi actele care codifică identitatea persoanelor cu funcţii de răspundere, a subdiviziunilor, organizaţiilor, încăperilor şi mijloacelor de transport în cadrul efectuării măsurilor speciale de investigaţii, precum şi a persoanelor care colaborează cu aceste autorităţi în mod confidenţial; d) înfiinţa, în modul stabilit de legislaţie, întreprinderi, organizaţii şi subdiviziuni pentru soluţionarea sarcinilor prevăzute de prezenta lege. (2) Măsurile indicate la lit. c) şi d) alin. (1) se efectuează numai de către subdiviziunile specializate ale Ministerului Afacerilor Interne, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei şi Serviciului de Informaţii şi Securitate al Republicii Moldova. (3) Subdiviziunile specializate ale autorităţilor ce efectuează activitatea specială de investigaţii, în limitele competenţei lor, au dreptul să colecteze informaţii necesare ce caracterizează persoanele supuse verificării, privind: a) accesul la informaţii ce constituie secret de stat; b) admiterea la muncă la obiectivele care prezintă un pericol sporit pentru viaţa şi sănătatea oamenilor; c) admiterea la organizarea şi desfăşurarea unor măsuri speciale de investigaţii sau accesul la materialele primite pe parcursul executării acestor măsuri; d) stabilirea sau întreţinerea relaţiilor de colaborare la organizarea şi desfăşurarea măsurilor speciale de investigaţii; e) examinarea de către Camera de Licenţiere a cererii de eliberare a licenţei pentru activitatea particulară de detectiv şi/sau de pază; f) asigurarea securităţii interne.

La alin. (1) lit. a) - necesar a prevedea competenţa nu numai de a crea, ci şi competenţa de a utiliza/gestiona/administra sistemele informaţionale. La alin. (1) lit. b) - necesar de a completa după cuvîntul "acorduri" cu sintagma "contracte". La alin. (3) - necesar a redacta astfel încît să se înţeleagă sensul prevederilor - colectarea informaţiilor privind persoanele supuse verificării în cazurile examinării accesului acestor persoane la informaţii ce constituie secret de stat, admiterii acestor persoane la muncă la obiectivele care prezintă pericol spori pentru viaţa şi sănătatea oamenilor etc.

Coruptibilitate
Nerespectare a tehnicii legislative (limbaj defectuos, caracter necomplet al prevederilor).

Recomandările se conţin în obiecţii.

8

art. 9 alin. (3)

Articolul 9. Ofiţerul de investigaţii ... (3) Identitatea ofiţerilor de investigaţii din cadrul subdiviziunilor specializate, care efectuează măsurile speciale de investigaţii şi activează în calitate de investigatori sub acoperire, constituie secret de stat şi poate fi dezvăluită numai cu acordul scris al acestora şi în conformitate cu Legea cu privire la secretul de stat. ...

Norme de trimitere. Pentru aplicabilitatea acestora va fi necesar de operat completările de rigoare la Legea nr. 245 din 27.11.2008 cu privire la secretul de stat şi Nomenclatorul informaţiilor atribuite la secretul de stat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 411 din 25.05.2010.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Potrivit obiecţiei.

9

art. 10 alin. (1)

Articolul 10. Grupul de ofițeri de investigații (1) În caz de măsuri complexe, poate fi consituit grupul de ofiţeri de investigaţii, în baza: a) ordonanţei procurorului, atunci cînd măsura a fost autorizată de procuror sau a fost solicitată autorizarea acesteia la judecătorul de instrucţie; b) dispoziţiei conducătorului subdiviziunii specializate a organului care efectuează activitatea specială de investigaţii, cu includerea ofiţerilor de investigaţii din cadrul aceleaşi subdiviziuni specializate; c) dispoziţiei conducătorului autorităţii competente în organizarea activităţii speciale de investigaţii, cu includerea ofiţerilor de investigaţii din cadrul diferitelor subdiviziuni specializate care efectuează activitatea specială de investigaţii.

La lit. c) - necesar de stabilit expres autoritatea competentă. La general, norma este neclară. Fie aceasta se referă la o dispoziţie comună a conducătorilor subdiviziunilor specializate din cadrul diferitelor autorităţi, fie la o dispoziţie comună a conducătorilor diferitelor subdiviziuni specializate din cadrul unei autorităţi. Norma necesită concretizare.

Coruptibilitate
Nerespectarea tehnicii legislative (limbaj defectuos).

Recomandarea se conţine în obiecţii.

10

art. 12

Articolul 12. Drepturile ofiţerului de investigaţii (1) Ofiţerul de investigaţii au următoarele drepturi: 1) să efectueze măsurile speciale de investigaţii, potrivit competenţei şi în limitele legii; 2) să stabilească relaţii cu persoanele care şi-au dat consimţămîntul să colaboreze, în mot confidenţial, cu subdiviziunile specializate ale autorităţilor care efectuează activitatea specială de investigaţii; 3) să utilizeze sistemele informaţionale care asigură realizarea sarcinilor activităţii speciale de investigaţii; 4) să folosească, pe parcursul efectuării măsurilor speciale de investigaţii, în bază de contract sau prin acord scris, încăperile de serviciu, bunurile întreprinderilor, instituţiilor, organizaţiilor, unităţilor militare, locuinţelor, mijloacelor de transport şi alte bunuri ale persoanelor fizice şi juridice; 5) să fie instruit iniţial şi continuu. (2) Ofiţerul de investigaţii, în limitele stabilite de lege, este în drept să colecteze informaţii în scopul asigurării securităţii proprii. (3) Ofiţerul de investigaţii este independent în stabilirea tehnicilor aplicate, modalităţii şi tacticii de efectuare a măsurii speciale de investigaţii. (4) Ofițerul de investigaţii are dreptul să refuze executarea indicaţiilor scrise ale procurorului, ofiţerului de urmărire penală, dacă acestea sînt ilegale sau există circumstanţe reale ce pun în pericol viaţa şi sănătatea lui. Refuzul executării indicaţiilor scrise se adresează procurorului ierarhic superior.

Prevederile necesită o redactare. Astfel, la alin. (1) alin. (1) pct. 2) - nu este clar la ce se referă sintagma "în mod confidenţial" la stabilirea relaţiilor sau la colaborarea asupra căreia şi-a dat acordul persoana. Totodată, stabilirea relaţiilor cu subdiviziunile specializate ale autorităţilor ţine de competenţa conducătorilor şi nu a ofiţerilor de investigaţii. La alin. (2) - colectarea informaţiilor este o măsură specială de investigaţii care trebuie să fie autorizată de către procuror. Astfel, nu trebuie lăsată la discreţia ofiţerului această măsură, chiar dacă aceasta ar ţine de securitatea proprie. Acest fapt va genera abuzuri din partea ofiţerilor de investigaţii. La alin. (4) - este necesar de prevăzut proceduri clare, inclusiv în ce priveşte examinarea refuzului executării indicaţiilor scrise ale ofiţerului de urmărire penală, altfel normele sunt insuficiente în ce priveşte mecanismele de contestare.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Recomandarea se conţine în obiecţii.

11

art. 13 li. f)

Articolul 13. Procurorul În cadrul activităţii speciale de investigaţii procurorul are următoarele competenţe: ... f) poate solicita întîlniri cu colaboratorii confidenţiali care urmează a fi implicaţi, în vederea stabilirii particularităţilor de ordin tactic şi metodic al măsurii speciale de investigaţii.

Determinarea competenţei după formula "poate". Este necesar de concretizat cazurile în care aceste întîlniri sînt justificate.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Recomandarea se conţine în obiecţii.

12

art. 14

Articolul 14. Răspunderea ofiţerilor de investigaţii Ofiţerii de ivestigaţii răspund disciplinar, contravenţional sau penal pentru faptele ilegale comise în timpul efectuării măsurii speciale de investigaţii.

Normă de trimitere. Pentru ca acestea să fie aplicabile, este necesar de revizuit cadrul existent, care ar trebui să conţină şi norme exprese speciale privind aplicabilitatea sancţiunilor.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Potrivit obiecţiei.

13

art. 15

Articolul 15. Colaboratorii confidenţiali (1) Ofiţerul de investigaţii poate antrena, pentru efectuarea măsurilor speciale de investigaţii, persoane care nu au competenţă de efectuare a activităţii speciale de investigaţii. (2) Antrenarea persoanelor indicate la alin. (1) al prezentului articol poate fi realizată, cu titlu oneros sau gratuit, doar în baza acordului liber expriomat al acestora. (3) Colaboratorii confidenţiali sînt persoane, care, printr-un acord scris sau tacit, se obligă să ofere informaţii, să participe la pregătirea şi efectuarea măsurilor speciale de investigaţii, precum şi să contribuie într-un alt mod, neinterzis de lege, la activităţile speciale de investigaţii. (4) Colaboratorii confidenţiali sînt obligaţi să păstreze secretul informaţiilor care le-au devenit cunoscute în legătură cu participarea la efectuarea măsurilor speciale de investigaţii şi să prezinte informaţii veridice. (5) În scopul asigurării securităţii colaboratorilor confidenţiali, a membrilor familiilor şi a rudelor acestora, se permite efectuarea măsurilor speciale de investigaţii în vederea protecţiei lor. Informaţia despre persoana care colaborează confidenţial poate fi dată publicităţii doar cu acordul scris al acesteia, iar în cazurile prevăzute de legislaţie, şi fără acordul ei, dar cu înştiinţarea preliminară publicării informaţiei. (6) Ofieţrilor de investigaţii li se interzice să antreneze în activitatea specială de investigaţii, în calitate de colaboratori confidenţiali, deputaţi, judecători, procurori, ofiţeri de urmărire penală şi avocaţi.

La alin. (5) - se stabilesc competenţe după formula "se permite" fără a concretiza cazurile în care aceste măsuri speciale sunt aplicabile. Totodată, prevederile din finalul alineatului va descuraja orice colaborare, de altfel, aceste prevederi sunt disproporţionate prevederilor similare care se referă la informaţiile privind ofiţerii de investigaţii. La alin. (6) - ar fi util ca aceste norme să fie justificate suplimentar în Nota informativă.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Eventuala revizuire a normelor, potrivit competenţei.

14

art. 17

Articolul 17. Garanţiile şi protecţia socială a ofiţerilor de investigaţii (1) Asupra ofiţerilor de investigaţii se extind garanţiile protecţiei juridice şi sociale ale colaboratorilor autorităţilor în care sînt încadraţi. (2) Nimeni nu are dreptul să intervină în acţiunile legitime ale ofiţerilor de investigaţii, cu excepţia persoanelor nemijlocit împuternicite prin lege.

La alin. (1) - este necesară prevederea unor garanţii suplimentare în cazul în care ofiţerul activează sub acoperire într-o altă unitate de muncă.

Alte riscuri
Stimulare insuficientă pentru ofiţeri.

Eventuala completare cu prevederi speciale privind luarea în considerare a acestei perioade în calculul vechimii speciale de muncă.

15

art. 18 alin. (4)

Articolul 18. Măsurile speciale de investigații ... (4) În procesul efectuării măsurilor speciale de investigații se face uz de sisteme informaționale, aparate de înregistrare video, audio, de filmat, de fotografiat și de alte mijloace tehnice, dacă acestea au fost autorizate în modul stabilit de lege. ...

În opinia noastră, cu referire la mijloace tehnice, este mai potrivită sintagma "certificate" decît "autorizate".

Coruptibilitate
Nerespectarea tehnicii legislative (limbaj).

Potrivit obiecției.

16

art. 19

Articolul 19. Temeiurile pentru efectuarea măsurilor speciale de investigaţii (1) Temeiurile pentru efectuarea măsurilor speciale de investigaţii sînt: 1) circumstanţele neclare în legătiură cu pornirea urmăririi penale; 2) informaţiile devenite cunoscute, privind: a) acţiunea în curs de pregătire, de comitere sau comisă contrar legii, precum şi privind persoanele care o pregătesc, o comit sau au comis-o; b) persoanele care se ascund de autorităţile de urmărire penală sau de judecată ori care se eschivează de la executarea pedepsei penale; c) persoanele dispărute fără urmă şi depistarea cadavrelor neidentificate; d) circumstanţele care pun în pericol securitatea militară, economică sau ecologică a statului; e) circumstanţele ce pun în pericol securitatea agentului sub acoperite sau a membrilor familiei lui; 3) actele procesuale ale ofiţerului de urmărire penală, procurorului sau decizia instanţei de judecată în cauzele penale aflate în procedura lor; 4) interpelările organizaţiilor internaţionale şi ale autorităţilor de drept ale altor state, în conformitate cu tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte; 5) interpelările autorităţilor care organizează şi efectuează activitatea specială de investigaţii, conform temeiurilor menţionate în prezentul articol. (2) Activitatea specială de investigaţii se dispune şi se înfăptuieşte cînd sînt îndeplinite cumulativ următoarelor condiţii: a) pe altă cale este imposibilă realizarea scopului procesului penal ori există un pericol pentru siguranţa personalor, bunurilor de valoare, securitatea statului sau a ordinii publice; b) măsura specială de investigaţii este proporţională cu restrîngerea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Obiecția ce urmează este reținută pentru tot cuprinsul proiectului. Este necesar de făcut o distincţie clară între motivele (cele conţinute la alin. (1) pct. 1 şi pct. 2) şi temeiurile (cele conţinute la pct. 3), pct. 4) şi pct. 5)). Este necesar de făcut o distincție clară între încheiere/decizie/hotărîre a instanței de judecată, utilizînd cel mai potrivit contextului termen. Totodată, este important să se concretizeze temeiul măsurii autorizate de către conducătorul subdiviziunii specializate - dispoziţia/ordinul acestuia.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect
Nerespectare a tehnicii legislative.

Recomandarea se conţine în obiecţii.

17

art. 20 alin. (6) şi alin. (7)

Articolul 20. Procedura autorizării măsurilor speciale de investigaţii ... (6) Dacă în cadrul examinării procesului-verbal, procurorul constată că nu sînt respectate condiţiile de efectuare a măsurii speciale de investigaţii sau prin măsura dispusă se încalcă disproporţionat sau, în mod vădit, drepturile şi interesele omului dispune încetarea acesteia. (7) Măsura specială de investigaţii se dispune pe o perioadă de 30 de zile, cu posibilitatea prelungirii întemeiate pînă la 6 luni. În cazul în care termenul de autorizare a efectuării măsurii speciale de investigaţii a fost prelungit pînă la 6 luni, este interzisă autorizarea repetată a măsurii speciale de investigaţii pe acelaşi temei şi asupra aceluiaşi subiect, cu excepţia utilizării agenţilor sub acoperire sau apariţiei circumstanţelor noi, precum şi cercetarea faptelor legate de investigarea crimei organizate şi finanţării terorismului. ...

La alin. (6) - proporţionalitatea între măsura dispusă şi drepturile/interesele omului trebuie să fie examinată de către procuror la autorizarea măsurii speciale de investigaţie. La alin. (7) - excepţii care pot genera abuzuri în autorizarea repetată a măsurii speciale de investigaţii.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

La alin. (6) - de redactat normele astfel încît examinarea proporţionalităţii între măsura dispusă şi drepturile/interesele omului să fie examinată de către procuror la autorizarea măsurii şi nu după autorizarea acesteia.
La alin. (7) - de completat normele care ar concretiza cazurile de admisibilitate a autorizării repetate, astfel încît să fie prevenite eventualele abuzuri (formulări similare "circumstanţelor noi, care nu au fost cunoscute şi nici nu puteau fi cunoscute").

18

art. 21 alin. alin. (3) şi alin. (4)

Articolul 21. Dosarul special ... (3) Categoriile dosarelor speciale, pornirea, gestionarea şi încetarea acestora sînt stabilite prin acte normative departamentale ale autorităţilor, subdiviziunile cărora efectuează activitatea specială de investigaţii. (4) Dosarele speciale se nimicesc după secretizarea acestora, conform Legii cu privire la secretul de stat. ...

Norme de blanchetă (la alin. (3)) şi norme de trimitere (la alin. (4)). Reţinem că aceste acte departamentale ar trebui să fie acte comune, pentru a garanta caracterul omogen al procedurilor aplicate dosarelor speciale.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă

Pentru a diminua riscurile normelor de blanchetă, este importantă prevederea în proiect, cel puţin, a unor începuturi de reglementări privind dosarele speciale. De completat la alin. (3) după cuvintele "acte normative departamentale" cu sitagma "comune".

19

art. 22 alin. (7) şi alin. (8)

Articolul 22. Consemnarea activităţii speciale de investigaţii ... (7) În cazul în care constată prin ordonanţă legalitatea implementării măsurii speciale de investigaţii, procurorul informează imediat persoanele care au fost supuse măsurii speciale de investigaţii. (8) Din momentul informării, persoana supusă măsurii speciale de investigaţii are dreptul să facă cunoştinţă cu procesul-verbal de efectuare a măsurii speciale de investigaşii şi ordonanţa procurorului cu privire la legalitatea măsurilor efectuate.

La alin. (7) - norme care privează persoana supusă măsurilor de investigaţie de a fi informată şi de a-şi recupera prejudiciul în cazurile constatării de către procuror a ilegalităţii măsurii. La alin. (8) - este importantă oferirea dreptului de face cunoştinţă şi cu ordonanţa procurorului prin care s-a autorizat măsura specială de investigaţie.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Potrivit obiecţiei.

20

art. 23

Articolul 23. Accesul la sistemele informaţionale Ofiţerii de investigaţii, în limitele dosarului special, au acces la datele sistemelor informaţionale gratuit, cu excepţiile prevăzute de lege.

Norme de trimitere.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

De prevăzut expres excepţiile la care se face referire.

21

art. 24 alin. (2)

Articolul 24. Utilizarea rezultatelor activităţii speciale de investigaţii ... (2) Informaţia despre forţele, mijloacele, sursele (cu excepţia persoanelor care acordă sprijin autorităţilor care efectuează astfel de măsuri), metodele, planurile şi rezultatele activităţii speciale de investigaţii, precum şi despre organizarea şi tactica desfăşurării măsurilor speciale de investigaţii, care constituie secret de stat, poate fi disecretizată numai în conformitate cu legea.

Excepţie care nu va încuraja persoanele să acorde sprijin autorităţilor.

Alte riscuri
Stimulare insuficientă persoanelor pentru a acorda sprijin autorităţilor.

De examinat posibilitatea prevederii unor garanţii substanţiale persoanelor care acordă sprijin autorităţilor, inclusiv în ce priveşte identitatea acestora.

22

art. 25

Articolul 25. Confidenţialitatea datelor cu privire la măsurile speciale de investigaţii (1) Toate datele acumulate în timpul efectuării măsurii speciale de investigaţii sînt confidenţiale. (2) Orice divulgare atrage răspunderea prevăzută de lege.

La alin. (2) - nome de trimitere la prevederile altor acte legislative.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

De concretizat normele la care se face referire.

23

art. 31 alin. (7) şi alin. (8)

Articolul 31. Investigaţia sub acoperire ... (7) Autorităţile publice pot folosi sau pune la dispoziţia investigatorului sub acoperire orice înscrisuri ori obiecte necesare pentru efectuarea măsurii speciale de investigaţie autorizate. Persoana care pune la dispoziţie sau foloseşte înscrisurile ori obiectle nu poartă răspundere pentru aceasta. (8) Investigatorii sub acoperire pot fi audiaţi ca martori în cadrul procesului penal. Pentru motive întemeiate, investigatorul sub acoperire poate fi audiat în condiţiile Legii cu privire la protecţia martorilor şi altor participanţi la procesul penal.

Norme determinate după formula "pot" şi "poate fi". Este necesară o redactare a propoziției a doua de la alin. (7), astfel încît să fie concretizate consecințele pentru care nu se poartă răspundere.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

De concretizat normele astfel încît acestea să nu fie discreţionare.

24

art. 39 alin. (2)

Articolul 39. Controlul parlamentar ... (2) Autorităţile care efectuează activitate specială de investigaţii sînt obligate să prezinte Procurorului general, pînă la data de 15 decembrie a fiecărui an, raportul cu privire la activitatea de investigaţii, care va cuprinde: ...

Pentru o mai bună prelucrare statistică şi o analiză calitativă a datelor raportabile la ani calendaristici, termenul de prezentare a raportului ar trebui să fie ulterior încheierii anului calendaristic - eventual - 15 ianuarie.

Alte riscuri
O eventuală analiză necalitativă a datelor.

Recomandarea se conţine în obiecţii.

25

art. 40 alin. (4)

Articolul 40. Controlul exercitat de procuror ... (4) Activitatea colaboratorilor confidenţiali se află sub controlul Procurorului General sau a unui procuror, special împuternicit prin ordinul Procurorului General.

Normă prea generală. Nu este clar în ce va consta acest control. Totodată, proiectul nu pare să acorde prea multe pîrghii pentru efectuarea acestuia.

Coruptibilitate
Norme prea generale, care ar putea să rămînă fără implementare.

Revizuire prin prisma obiecţiei.

26

art. 42

Articolul 42. Coordonarea activităţii speciale de investigaţii (1) Activitatea specială de investigaţii este coordonată de către Consiliul de coordonare, constituit pe lîngă Procurorul General. (2) Consiliul de coordonare este constituit din procurorul general, care, totodată, este preşedintele Consiliului, din conducătorii subdiviziunilor specializate din cadrul autorităţilor care efectuează activitatea specială de investigaţii. Consiliul de coordonare îşi exercită activitatea în baza regulamentului aprobat de către Procurorul General.

La alin. (1) - de indicat exact "Consiliul de coordonare a activităţii speciale de investigaţie". La alin. (2) - normă de blanchetă, neacoperită normativ.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Potrivit obiecţiei. De prevăzut în proiect norme care ar concretiza statutul/atribuţiile/drepturile/obligaţiile/proceduri de luare a deciziilor pentru Consiliul coordonator.



Proiectul, prin art. 26, instituie anumite proceduri de contestare a măsurilor speciale de investigații, care, însă, se referă, în exclusivitate, la actele emise de procuror. Proiectul este absolut lacunar în ce privește procedurile de contestare a măsurilor autorizate de către conducătorii subdiviziunilor specializate ale autorităților care efectuează activitatea specială de investigații, lacună ce constituie factor de coruptibilitate (insuficiența mecanismelor de contestare), lacună ce necesită a fi depășită prin completări de rigoare.

Concluzii

Necesitatea operării unor modificări/completări cadrului legal național relevant activității operative de investigații, inclusiv în contextul recomandărilor internaționale, este una notorie.
Un proiect de lege în domeniul reglementat trebuie să corespundă exigențelor înaintate față de reglementările care, eventual, la aplicare, pot genera limitări ale drepturilor/libertăților/intereselor omului, și anume:
- concept clar;
- prevederi univoce;
- previzibilitate în aplicare.
În opinia noastră, în redacția sa actuală, proiectul supus expertizei nu corespunde acestor condiții și necesită o revizuire substanțială, inclusiv în contextul factorilor de coruptibilitate identificați:
- nerespectarea tehnicii legislative;
- utilizarea termenilor diferiți cu referință la același fenomen/aceluiași termen pentru fenomene diferite;
- norme de trimitere;
- norme de blanchetă;
- norme irealizabile;
- determinarea competenței după formula "este în drept", "poate" ș.a.;
- lacune de drept;
- lipsa/insuficiența mecanismelor de contestare a deciziilor și acțiunilor;
- atribuții care admit derogări și interpretări abuzive;
- formulări ambigui care admit interpretări abuzive.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei