Proiecte implementate Expertiza coruptibilitatii - etapa 5 Rapoarte de expertiză
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

21 Noiembrie 2011

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la ajutorul de stat

(înregistrat în Parlament cu numărul 2147 din 28 Septembrie 2011)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la ajutorul de stat.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, proiectul de lege, are drept scop elaborarea cadrului normativ în domeniul ajutorului de stat în Republica Moldova, crearea unui mecanism centralizat de monitorizare a ajutoarelor de stat acordate, care va elimina ineficienţa şi birocraţia procedurilor legate de ajutoarele de stat.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat, proiectul nefiind încă supus dezbaterilor în plenul legislativului. Întrucît Parlamentul nu a procedat la examinarea proiectului înainte de termenul acordat pentru consultarea opiniei societăţii civile, organizaţiile şi alţi subiecţi interesaţi au posibilitatea de a-şi exprima opiniile asupra conţinutului documentului.


5. Suficienţa argumentării. Există o argumentare insuficientă pentru scopurile proiectului.

Totuşi, se face trimitere la Angajamentele în domeniul ajutorului de stat, asumate de Republica Moldova prin Acordul de Parteneriat şi Cooperare cu Uniunea Europeană, Acordul Central European de Comerţ Liber (CEFTA), Memorandumul privind Politicile Economice şi Financiare şi prin adoptarea documentelor de politici la nivel naţional, precum Strategia Naţională de Dezvoltare pe anii 2008-2011.

Conform Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de dezvoltare pe anii 2008-2011, aprobat prin Hotarîrea Guvernului Nr. 191 din 25.02.2008, Agenţia Naţională pentru Protecţia Concurenţei este responsabilă de elaborarea legii cu privire la ajutoarele de stat.
Spre regret, nota informativă la proiectul de lege nu intră oferă nici un detaliu privitor la normele promovate prin proiectul de act legislativ.


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Din conţinutul notei informative rezultă că proiectul de lege cu privire la ajutorul de stat prevede o definiţie a ajutorului de stat, complet compatibilă cu Articolul 87 din Tratatul Comunităţii Europene şi identifică mai multe tipuri de ajutoare de stat. La fel, proiectul este compatibil cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului Europei din 22 martie 1999 de stabilire şi aplicare a articolului 93 din Tratatul CE, care conţine reguli procedurale speciale, privind autorizarea acordării ajutoarelor de stat, modalităţile de notificare, desfăşurarea investigaţiilor şi recuperarea ajutoarelor acordate fără respectarea tuturor normelor legale.


7. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Deşi proiectul legii presupune cheltuieli financiare, nota informativă nu conţine informaţii privind evaluarea cheltuielilor pentru implementarea proiectului de lege.


8. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Conform prevederilor art. 20 lit.e) și art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de reglementare a activităţii de întreprinzător nr.235/2006, nota informativă a proiectului de act legislativ va include actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.

Proiectul legii nu a fost supus analizei impactului de reglementare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.
Totuşi, unele prevederi ale proiectului acordă Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Concurenţei, competenţe discreţionare privind aprecierea şi delimitarea criteriilor în baza cărora va fi evaluată compatibilitatea cu mediul concurenţial normal a ajutoarelor de stat care urmează a fi acordate (art.4 şi art.5 din proiect).


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare, iar exprimările nu întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic. În proiect se utilizează noţiuni diferite pentru desemnarea aceluiaşi fenomen (fapt). Spre exemplu: în textul proiectului de lege, autorul utilizează termeni diferiţi, însă referindu-se la acelaşi lucru şi anume ,,act juridic” la art. 6 alin. (1), art. 12 alin. (2) şi (3) şi ,,act normativ şi administrativ” la art. 3, pct. 11 şi 13 şi art. 18 alin. (1). Aceste formulări diferite în cadrul aceleaşi legi, formează impresia că sunt acte diferite în baza cărora şi prin care se va acorda ajutorul de stat.

Conform art. 19 lit. e) din Legea nr.780/2001, terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare; se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia. Din aceste considerente, este necesar de revăzut aceste noţiuni, pentru a exclude orice confuzie din prevederile proiectului de lege.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice,proceduri administrative noi şi alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Obiecţiile concrete vor fi formulate la p. 13 din prezentul Raport de expertiză.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.1 alin.(1)

,,...cu excepţia sectoarelor agricol şi piscicol”

Piscicultura este o ramură a sectorului zootehnic al agriculturii. Din aceste considerente, utilizarea acestor noţiuni, crează necesitatea enumerării întregului spectru de ramuri al sectorului agricol.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Este necesar de exclus cuvintele ,, şi piscicol”.

2

Art.2

,,Autoritatea abilitată cu atribuţii de monitorizare, control şi raportare a ajutorului de stat este Agenţia Naţională pentru Protecţia Concurenţei (denumită în continuare Agenţie).

În Parlament a fost înregistrat proiectul Legii concurenţei nr.2470 din 09.11.2011, care vine cu o nouă abordare a relaţiilor ce ţin de protecţia, menţinerea şi stimularea concurenţei. Astfel, art.2 alin.(6) statuează instituirea Consiliul Concurenţei ca autoritate de concurenţă naţională competentă de punerea în aplicare a prevederilor acestei legi, iar la art. 43 lit.f) se stipulează că de competenţa Consiliului ţine exercitarea autorizării, monitorizării şi raportării ajutorului de stat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Este necesar de revăzut acest proiect prin prisma proiectului Legii concurenţei, cu referire la autoritatea abilitată cu atribuţii de monitorizare, control şi raportare a ajutorului de stat. Totodată, Parlamentul urmează să examineze aceste proiecte de legi în pachet.

3

Art.3 pct.6)

La ,,Articolul 3. Noţiuni principale”, sunt definiţi mai mulţi termeni. Noţiunea ,,ajutor individual – ajutor ad-hoc sau ajutor acordat în baza unei scheme de ajutor de stat care trebuie notificat în mod individual”;

În nota informativa a proiectului de lege, se statuează asupra compatibilităţii acestuia cu prevederile din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului Europei din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE. Astfel, La art.1 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, este definită diferit noţiunea de ,,ajutor individual”. În acest context, considerăm necesar de definit noţiunea de ,,ajutor individual” potrivit acestor reglementări.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se propune următoarea definiţie a noţiunii de ,,ajutor individual” (CE) nr. 659/1999 : ,,ajutor individual înseamnă orice ajutor de stat care nu este acordat în baza unei scheme de ajutor de stat sau este acordat în baza unei scheme, dar trebuie notificat în mod individual”.

4

art. 3 pct.7)

La definiţia „ajutor ad-hoc”

Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului Europei, nu prevede o asemenea definiţie,iar noţiunea de ,,ajutor individual” înglobează şi definiţia de ,,ajutor ad-hoc”. Totodată, potrivit art.19 lit.c) din Legea privind actele legislative, la elaborarea actului legislativ se utilizează termeni adecvaţi, compatibili cu cei utilizaţi în legislaţia comunitară ori similari lor, şi de o largă circulaţie.

Alte riscuri
Utilizarea terminologiei neuniforme

Este necesar de exclus această definiţie din proiectul de lege şi din întreg textul acestuia.

5

art. 3 pct.8)

La definiţia „schemă de ajutor de stat”

În definiţia acestei noţiuni, se utilizează sintagma ,,pentru o perioadă nedefinită de timp” şi ,,într-un cuantum nedefinit”. În conformitate cu prevederile art.19 lit.e) din Legea privind actele legislative, terminologia utilizată în actul elaborat este constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative şi în reglementările legislaţiei comunitare se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia. Din aceste considerente, este necesar de respectat aceste prevederi.

Alte riscuri
Utilizarea inadecvată a terminologiei

Este necesară substituirea cuvîntului ,,nedefinit(ă)” cu ,,nedeterminat(ă)” la cazul gramatical respectiv.

6

Titlul art. 5, art.5 alin.(1)

,,Articolul 5. Ajutor de stat care poate fi compatibil” art.5 alin.(1) ,,Pot fi considerate compatibile cu mediul concurenţial normal următoarele categorii de ajutor de stat:”

Sintagma ,,care poate fi” şi ,,pot fi considerate” sunt interpretabile şi flexibile. Însuşi dispoziţţiile articolului sunt ambigui, deoarece acordă Agenţiei o competenţă discreţionară largă prin atribuirea dreptului de a aplica prevederea, fără a impune careva criterii pentru deciziile care vor fi luate. Astfel, favorizând Agenţia, de a lua, din proprie iniţiativă, hotărâri care depăşesc cadrul legii, abordând situaţia diferit, de la caz la caz.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea sintagmei ,,care poate fi” din titlul articolului şi substituirea sintagmei ,,pot fi considerate” cu sintagma ,,sunt considerate”, pentru a exclude orice eventuala eschivare de la prevederea legii.

7

art.5 alin.(1) lit.h)

,, lit. h) ajutoare pentru înfiinţarea de întreprinderi de către femeile antreprenor;"

Norma prevăzută, şi anume, considerarea ca ajutor compatibil cu mediul concurenţial normal, a ajutoarelor pentru înfiinţarea de întreprinderi de către femeile antreprenor, pare a fi discriminatorie faţă de celelalte categorii de antreprenori şi nu este clar de ce devine preferenţial avantajată. Nota informativă nu este argumentată această poziţie.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Excluderea acestei prevederi.

8

Art. 9

,,Procedura oficială de investigaţie”

Utilizarea cuvîntului ,,oficială” cu referire la procedura de investigaţie, creează impresia că există şi alte tipuri de proceduri de investigaţie.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea acestei prevederi.

9

Art.14 alin.(1)

,,Dreptul Agenţiei de a lua măsuri privind recuperarea unui ajutor utilizat abuziv sau interzis este supus unui termen de prescripţie de 6 ani”

Termenul de prescripţie de 6 ani, pentru a întreprinde careva măsuri de recuperare a unui ajutor utilizat abuziv sau interzis, este nejustificat, şi nu respectă prevederile art. 267 din Codul civil al Republicii Moldova, care prevede că termenul general de prescripţie este de 3 ani. Nici în nota informativă, nu este argumentată necesitatea prelungirii termenului de prescripţie până la 6 ani.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Stabilirea termenului general de prescripţie, stabilit la art.267 din Codul civil.

10

Art. 20 alin. (5) lit.c)

,,Agenţia, în termen de 12 luni de la data publicării prezentei legi: va asigura elaborarea şi aprobarea legislaţiei secundare prevăzute de prezenta lege”.

Nu este clar ce se subînţelege prin sintagma ,,legislaţie secundară”. Atribuirea competenţei de aprobare a legislaţiei, la fel, pare a fi excesivă, deoarece Agenţia va avea atât atribuţii de elaborare, aprobare, dar şi de implementare a acestor norme. Implementarea propriilor reglementări poate duce în mod nejustificat la aplicarea lor abuzivă. Astfel, propunem ca soluţie, pentru evitarea aspectelor enunţate, atribuirea competenţei de aprobare a normelor de procedură în sarcina Guvernului.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Este necesar de atribuit Guvernului competenţa de aprobare a actelor normative subordonate legii.





Concluzii

Considerăm că adoptarea proiectului de lege examinat este o opţiune politică a Parlamentului, care va decide dacă este sau nu oportun pentru Republica Moldova.

Reiterăm constatările principiale ale prezentului raport de expertiză, care prezintă un potenţial coruptibil:
- argumentarea insuficientă pentru scopurile proiectului;
- proiectul de lege nu este fundamentat din punct de vedere economico-financiar;
- proiectul de lege nu a fost supus analizei impactului de reglementare;
- prevederile din proiect urmează a fi coordonate cu normele tehnicii legislative;
- proiectul stabileşte unele competenţe discreţionare ale Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Concurenţei privind aprecierea şi delimitarea criteriilor în baza cărora va fi evaluată compatibilitatea cu mediul concurenţial normal a ajutoarelor de stat;
- proiectul de lege nu include prevederi referitoare la răspunderea persoanelor abilitate cu luarea deciziilor în privinţa acordării sau refuzului de a acorda ajutor de stat. Lipsa acestor prevederi în textul legii care ar responsabiliza personalul implicat, constituie o lacună şi o posibilitate de a se eschiva de la anumite obligaţii sau de a aplica preferenţial anumite norme ale proiectului de lege, constituind, în acest sens, un factor de coruptibilitate.
- în proiectul de lege nu sunt clar definitivate bazele juridice privind modalităţile de autorizare şi acordare a ajutorului de stat, condiţiile de revocare a deciziilor Agenţiei;
- nu sunt stabilite competenţele şi atribuţiile, drepturile şi obligaţiile personalului din cadrul Agenţiei abilitat cu atribuţii de investigare;
- nu sunt stabilite care acţiuni/inacţiuni vor fi considerate contravenţii şi autoritatea cu drept de aplicare a acestora.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei